地方政府债务管理：规范与效率并重

地方政府性债务问题事关全局。从2013年6月审计署发布的地方政府债务10.8万亿元到2014年底的15.4万亿元，我国地方政府债务增长迅速；从《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》出台到《国务院关于提请审议批准2015年地方政府债务限额的议案》获批，再到今年颇受关注、多方点赞的3.2万亿元置换债发行工作，我国政府在防范地方政府债务风险和通过合理发债持续促进经济建设之间不断寻找着更佳的平衡点，正逐步走出一条高效的地方政府债务管理道路。

日前，在财政部预算司、国际经济关系司、国际财金合作司、干部教育中心和世界银行联合举办的“地方政府债务管理国际研讨班”上，国内外专家学者指出，目前中国的地方政府债务是整体可控的，未来中国在地方政府债务的延续性和可持续性管理方面仍然有改革的空间。

地方政府债务的五个特点

改革开放30多年来，我国地方政府通过融资平台公司的方式举债融资，加快了城乡基础设施和城镇化进程，促进了教育、文化、卫生等各项公共事业发展，也带来了一些问题，形成了我国地方政府债务的一些特点。

财政部财政科学研究所所长刘尚希表示，从2013年6月国家审计署发布的地方政府债务数据来看，我国地方政府主要有以下特点：

一是政府债务有10.8万亿元，政府或有债务7万亿元（含负有担保责任的债务为2.7亿元、可能承担一定救助责任的债务有4.3万亿元），也就是说，地方政府债务规模大于或有债务规模。

二是从政府层级看，我国地方政府债务主要发生在市区县一级，其中，市级占比为44.5%，县乡占比为39.2%，而省一级只占16.3%。政府负债主要集中在省以下的市县两级。

三是从举债方式看，地方政府债务主要是银行贷款、BT（建设—移交）以及后续发展起来的信托融资和债券。这使得地方政府债务所涉及的机构不仅包括地方融资平台，还涉及一些银行以及非银行机构，如资产管理公司、担保公司、证券公司等。由于金融的快速传导性，这些机构一旦出现风险，政府将很难完全置身事外。

四是从期限结构看，我国地方政府债务50%以上都是3—5年的，5年以上的不到50%，这说明我国长期债务比较少，中期比较多，中期地方政府债务的还债压力比较大，尤其是近一两年。

五是从资金使用结构看，主要是用于市政设施、交通基础设施和土地收储等方面。可见，我国地方政府债务在形成负债的同时，也形成了大量的优质资产。因此，整体而言，我国地方政府的负债率不高，整体风险可控。但从流动性的角度看，因为债务形成的优质资产不能马上带来回报，更多是为地方发展带来后劲，再加上债务期限结构不合理，我国地方政府债务存在一定的流动性风险。

世界银行治理全球发展实践局首席经济学家刘俐俐表示，目前中国的地方政府债务是完全可控的。因为中国当前的主权债比例非常低，大概只占GDP的20%左右，可以支持30%的地方债。而有些国家的地方债比例之所以比较低，是因为其主权债比例非常高，比如美国主权债占GDP比重为100%左右，日本为200%左右，希腊则大概为60%或80%。

债务管理迈出一大步

财政部干教中心主任吴振鹏介绍说，近年来，我国政府以高度负责的态度，切实采取措施，一方面清理融资平台，规范政府举债行为，另一方面发行地方政府债券，探索建立规范的举债融资机制，在规范地方政府债务管理上取得了进展，为成功应对国际金融危机、实施结构调整发挥了较大的作用。

美国佐治亚州大学安德鲁·杨政策研究院罗伊·巴尔表示，对于中国地方政府债务管理而言，从今年开始实施的新预算法是一个里程碑，因为它奠定了中国债务政策的基础，而同时，中国国务院也出台了一系列的政策，对地方政府债务的管理做出了规定，这是一次非常大的改进。

同时，罗伊·巴尔也表示，中国正在进行的针对地方政府债务的改革，很重要的一部分内容是财政纪律更加严格，也就是“开前门、堵后门”，明确了谁来举债、能借多少、从哪儿借、如何花以及如何还债等等。“我们可以看到，中国政府正在努力建立更为清晰的地方政府债务管理框架，使地方政府举债资金的流动更加透明，从而降低地方政府债务的风险，尤其是降低债务违约的风险。”

虽然中国在地方政府债务管理方面已经迈出了一大步，但随着地方政务债务的规模不断扩大，债务管理的压力也将越来越大。世界银行宏观经济与财政管理全球实践局首席债务专家普拉萨德建议，未来中国在地方政府债务的延续性和可持续性管理方面仍然有改革的空间。这其中最重要的就是，通过实践和学习，中央政府和地方政府都要具备更强的债务管理能力。

需建立有效的偿还机制

虽然目前我国地方政府的政府债务和或有债务远远少于其资产总额，但在地方政府债务规模快速扩张的背景下，当前以及今后地方政府的还债压力不容忽视。

因此，建立合理的债务偿还机制非常必要。中央财经大学中国公共财政与政策研究院院长乔宝云表示，还清债务不能解决地方政府债务问题，因为保持经济发展的持续性，地方政府在还债的同时还需要继续借债。因此，在构建债务管理体系时，必须有一个合理的债务偿还机制与之相匹配。

地方政府还债的方式有很多种，比如，将资产私有化、开展政府和社会资本合作（PPP）项目以及进行政府资产的再配置等。乔宝云表示，所有方式中最重要、也是最可持续的方式就是通过合理的税收制度，建立起可持续的债务偿还机制。这并非易事，在建立这一制度的过程中，要解决用以偿还债务的税收与居民获益相匹配的问题、债务的跨代效应问题以及区域差距问题等。

刘俐俐对此表示赞同，她说，在美国，民众对政府债务的强烈监督意识可以说是美国资本市场的一大优势。美国资本市场有一般责任债券、收入债券等，每个债务工具都会与相应的收入相挂钩，也就是明确了用什么样的收入来对债务进行偿本付息。这样可以使得债券在市场上有更多的透明度，使投资者可以对债券更准确地进行风险评估，从而增加了政府债券对民众投资的吸引力。因此，税收制度的形成和还债收入的来源对债务发展非常重要。她认为，中国需要建立一个收入系统用以支持债务工具的使用，最终实现收入和债务偿还能够直接相关，而这需要公民加强自身的监管意识和问责意识。

与财税体制改革紧密相连

“我们可以从技术的角度、管理的角度去探讨地方政府债务的风险问题，但这只是就技术层面而言。当前地方政府之所以有这么多债务，地方财政风险在扩大，是与体制联系在一起的。我们应从体制层面考虑如何从根本上化解地方政府债务风险，这与财税改革是紧密联系的。”刘尚希表示。

我国地方政府债务集中在市县两级是很自然的。因为这与我国目前财政支出的比重是一致的，也就是地方财政支出占全国财政支出的85%，其中，仅市县两级财政支出就占到全国财政支出的70%。

刘尚希建议，整个财政的重心不能不断往下移，凡是超出县域的应由市级管理，超过市域的应由省级管理，超出省域范围的应由中央管理。也就是说，省级债务管理权限应收归中央，而在一省范围内，其下级政府债务管理权限应统一在省级进行管理。

除此以外，在推进我国地方政府债务管理方面，刘尚希认为，目前仍有多方面的工作亟待完善。比如，要将投资与融资进行一体化考虑，注重投资的有效性；要充分利用市场机制吸引社会投资者参与公共领域的投资；要进一步深化预算改革，盘活财政存量资金；要加快政府会计改革，为债务的识别和计量提供科学依据；要注重对地方政府债务风险的预警管理和危机管控预案，等等。

“地方政府债务管理要兼顾两方面，一是化解地方政府债务风险不能影响稳增长的大局；二是要提高政府投资效率，控制政府债务增长速度，以把控财政风险。”刘尚希说。