史上最大土地出让制度调整 直指降房价去库存

我们常说，房价降不下来，根本原因不在开发商如何定价，而是在于地方政府的土地出让成本太高。2月23日，四部委（财政部、国土资源部、中国人民银、银监会）共同下发《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》，对现在备受诟病的地方政府土地制度做出新的规定，堪称史上最大土地出让制度调整，核心要点是：禁止城投公司插手土地储备工作，禁止利用土地找银行贷款。

新规的直接目的是限制土地储备规模、限制地方政府融资，但根本目的还是去库存，顺带可能降房价。新规内容处处离不开“钱”。政府是如何卖地的？库存如何消化掉？房价如何降下来？保证你一看就懂。

中国创收能力最强的政府机构——土地开发储备局

除去税务部门依法收税，政府部门的创收能力最强的当属土地储备机构。一般，土地储备机构在地方的名称是：XX市土地开发储备局、XX县土地储备中心。根据有关规定，只有列入由国土资源部统一归口管理的土地储备机构目录的土地储备机构才有资格依法开展相关的土地登记发证、土地储备融资等工作。过去，地方土地储备机构过多，且管理混乱。

四部委的新规提到，“每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构，统一隶属于所在行政区划国土资源主管部门管理，性质是公益一类事业单位。”

这条就是在说，要裁撤合并冗余的机构，并给土地储备机构定了性：公益一类事业单位。这是什么性质？简单说，就像图书馆、博物馆、环境监测站、水文站等公共服务部门，员工的工资由财政全额拨款。

土地储备机构怎么赚钱——可能影响降房价

原有的土地储备机构，大致有四部分工作：土地一级开发、土地二级开发、城市基础建设、保障性安居工程建设。

新规要求土地储备机构：保留土地一级开发工作、剥离土地二级开发工作、剥离城市基础建设工作、剥离保障性安居工程建设，并限期在2016年12月31日前完成剥离。

更重要的一条是，“土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。”这也就是禁止城投公司再参与土地一级开发。

土地一级开发指：征地、拆迁、安置、补偿等土地出让前的开发工作，储存土地以备向市场供应。土地二级开发指：土地使用者经过开发建设，将新建成的房地产进行出售和出租。

为什么要把后三种工作剥离出去？为什么又要禁止城投公司参与土地一级开发工作呢？这要根据现在的土地开发的收益分配方式来解释。

过去，土地开发工作多有地方政府部门联合房地产公司共同进行，双方职能界限比较模糊。土地开发和建设的工作，一般都是由房地产公司进行。此类房地产公司一般叫做“XX城投”，顾名思义，主要业务就是城市开发与投资，往往具有国资背景。开发方式是：城投公司拿没有开发的“生地”作抵押，在银行拿到贷款之后，做土地整理，将整理好的“熟地”进行“招拍挂”，以此获得土地出让的收入，再把过去的债务还掉。

在这种模式下，城投公司与政府事先约定好收益分配比例，有实力的城投公司可以分走了很大一部分土地出让收入，有的甚至拿走7成，政府只留3成。也就是说，原有模式下，土地开发依赖房地产公司，大量的收益落入房地产公司，政府的土地储备机构缺乏自主获利能力。

所以，现在四部委看不下去了，要理清土地储备机构职能，是你的工作你就必须自己做，不是你的工作，就按照市场价格承包出去，你不能插手、不能贱卖、也不能有暗箱操作。这样，才能激活土地储备部门的自主创收能力。

同时，少了城投公司这一个“中间商”，土地出让价格有可能降低，开发商拍地成本降低，房价就有可能下降。同时，新规也是在为去库存助力。

土地储备资金从哪里筹集——可能影响去库存

除了土地出让收入，土地储备机构的钱还包括四个部分：国有土地收益基金、财政部批准的其他资金、发行地方政府债券筹集的资金、以上资金产生的利息收入。

新规非常重要的一条是，“自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款，不得以项目所涉及的土地名义融资或者变相融资。”这就从源头禁止了抵押“生地”获得贷款的行为。

同时，新规明确，若资金不够，地方政府债券必须通过省级政府在国家核定的债务限额内代发。这能在一定程度上控制债务风险，并合理安排债务规模和期限。

现在地方政府盲目大规模卖地，很大部分原因是为了偿还之前向银行借的土地储备贷款。从现在开始“亡羊补牢”，开源节流，为时不晚。如果不再向银行借款，今后一段时间，地方政府的债务压力会减轻不少。债务压力减轻，政府就不会盲目卖地，库存增量就会减小，这其实也是为了去库存。

对于现存的庞大土地储备，新规有明确要求，“现有土地储备规模偏大的，要加快已储备土地的前期开发和供应进度，相应减少或停止新增以后年度土地储备规模，避免由于土地储备规模偏大而形成土地资源利用不充分和地方政府债务压力。”

未来一年，地方政府的土地储备规模，很可能成为政绩考核的重要指标。

土地储备机构怎么花钱——消灭暗箱找市场

明白了钱是怎么来的，其实，钱用在哪里也有讲究：

1、征收产生的费用：土地储备资金主要用于征收、收购、优先购买、收回土地需要支付的土地价款或征地和拆迁补偿费用。

2、前期开发费用：储备土地供应前的前期开发等土地储备开支，仅限于与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。

3、原有土地储备贷款本金和利息支出。

特别需要注意，对原有贷款，也不能放任自流，必须加强管理。新规规定，“截至2014年12月31日的存量土地储备贷款，应纳入政府性基金预算管理，偿债资金通过政府性基金预算统筹安排，并逐步发行地方政府债券予以置换。”

短期内，用新债换旧债，可能对债券市场可能造成一定冲击，但长期看，债务总量不变，影响不大。

另外，为防止乱花钱，新规规定，“土地储备机构所需的日常经费，应当与土地储备资金实行分账核算，不得相互混用，土地储备资金不得用于土地储备机构日常经费开支。”

土地储备机构的开发能力毕竟有限，没有了城投公司合作，那些政府无法完成工作该怎么办呢？

两个办法：采购；购买服务。

在土地开发和基础设施建设工作中，土地储备机构自己可以做的，需编制采购预算，申请采购资金，在市场上购买开发建设所需物资。

其他需要承包出去的工作，地方国土资源主管部门应编制购买服务预算，申请购买服务资金，在市场上寻找承包商和供应商，并严禁层层转包，且其只能依据合同获取固定报酬，不得与土地使用权出让收入挂钩。

此举跟禁止城投公司参与土地一级开发一样，也是为了把土地出让收益留着政府，“肥水不流外人田”。若是真能落到实处，房价还真有可能下降。

新规给了各级行政部门规定了执行情况的报告期限：2017年3月31日。土地出让制度此番大调整，效果如何，我们明年再看。