经验交流之四十五：勇涉改革深水区 巧植“加减乘”法 全面推进荆州运管物流体制新突破

　　三年来，荆州市实现了交通运输部倡导的“一地一运管”模式，降低了行政成本，提高了执法效率，提升了服务质量，增强了队伍合力，改革红利叠加释放，道路运输经济成为荆州经济发展亮点。据统计，去年荆州全年实现公路客运量9158万人、旅客周转量442622万人公里、货运量7085万吨、货物周转量1425996万吨公里，同比分别增长6.7%、14.9%、15.8%、15%，主要指标连续保持2位数增长。

体制上做“减法”，增强改革动力　　

　　改革是运管物流部门“转变职能、服务民生”的内在要求，更是深化交通运输大部制改革和综合运输体系建设的大势所趋。随着荆州经济社会不断快速发展，运管、物流传统体制格局逐渐显现出不适应，制约了行业发展，多方压力对旧有体制形成倒逼。

　　为此，荆州大胆迈出“体制减负”的第一步：2013年4月，经省编办同意，荆州市编委批准，整合市道路运输管理处、市物流发展局、市客运出租汽车管理处3个机构，上收荆州区、沙市区道路运输管理所2个机构，正式组建市道路运输管理局（挂市物流发展局牌子），将道路运输、交通物流发展、城市公交和出租汽车客运等行业管理职能交由整合的运管物流机构优化配置履职。这次体制上的“减法”，做到了“减机构、减编制、减人员、减经费负担”。改革对中心城区“运管、客管、物流、两区运管所”5家单位实行“消肿”，归并职能职责12项，分流人员61名，缩编20个，整合原运管、物流、客管的职能职责，避免职能职责交叉，内设机构精简为13个，不设直属单位。“体制减负”甩掉了沉重包袱，打破了旧有框架，新体制机制轻装上阵。

　　----机构设置由“繁”化“简”。“改革前，管理机构繁冗”，中心城区“4家运政机构、1家物流机构”分属市、区两级交通主管部门领导，可谓是“五分天下”。原市道路运输管理处对两区运管所实行业务指导，没有人、财、物的管理权限，在指挥与协调上力度较弱，管理无法切实到位。原市物流局自“费改税”后一直缺乏政策支撑，队伍有劲使不上。这种设置人为分割了道路运输市场的统一管理，不利于聚力推动道路运输物流经济转型发展。改革后，5家单位合并为1家，“人、财、物”权高度集中，以往被人为割裂的道路运输市场实现了统一管理，管理形成合力。改革后的行政成本由合并前5家单位的1143万下降到328万，减少815万，行政开支减少70%。

　　----职能配置由“散”转“合”。改革前，职能交叉重叠。5家单位均行使道路运输管理职能，但又相互牵制。其中，在物流行业发展上，物流机构在职能上不具备站场及货运管理职能，十分不利于物流园区的统一规划和有效管理，物流市场基本处于放任状态；出租车管理主要由原市客运出租汽车管理处负责，但出租车的二级维护、出租车驾驶员从业资格培训考试仍由原运管部门负责实施，造成业务办理交叉、管理无序。改革后，5家单位的职能整合在一起，实现互补，物流发展有了站场及货运职能作支撑，物流市场监管更有抓手；出租车、公交职能合并，解决了城市公共客运“两张皮”现象，市场宏观调控能力明显加强。

　　----市场监管由“乱”到“治”。改革前，执法好比“九龙治水”，原5家单位共有执法人员300多人，分属不同单位，执法力量分散，执法尺度不一；行政许可办理不畅，同一业务需经3家运管机构审批，极易引发行政复议和行政诉讼。改革后，5个执法主体，4家运政窗口，一举瘦身为“一个执法主体负责市场监管”、“一个运政窗口对外办理业务”，无论是执法还是行政审批都是一竿子到底，更便于管理和服务。

　　改革前，有的运管机构办有运输企业，且监管人员与企业人员交叉，运管机构既当裁判员，又当运动员，这种权力与利益挂钩的配置，从根子上削弱了对道路运输市场的监管，影响着运输市场公平竞争。改革后，运管机构与企业彻底脱钩，市场监管依法规范，企业的市场主体地位得以归位。

管理上做“加法”，释放改革合力　 　

　　管理上“加力”是此次体制改革的第二步。“增强改革的合力，增强队伍的凝聚力，增强管理的创新力”，推动改革平稳有序。从“制定改革方案、召开动员会、全员竞争、人员到岗”，荆州市运管物流体制改革仅用3个月的惊人速度平稳落地。

　　一是在改革初，积极争取市委、政府及编办的支持。在市委、市政府领导下，市交通运输局成立机构改革领导小组，重点对市区运管、物流、客管等单位职能履行、机构设置、编制需求等情况进行调研和征求意见，市编委出台改革方案，解决机构人员编制数、超编人员分流方案、经费管理纳入了市级财政部门预算，稳定了队伍情绪，解决了超编人员的后顾之忧，确保了改革的平稳启动。

　　二是在改革中，积极争取政府各职能部门配合，形成自上而下的部门合力。改革全程实施阳光操作，增强职工的参与感和认同感。市政府3度召开专题会议强调改革稳定工作，市交通运输局5次召集相关改革单位负责人会议严明改革纪律，市纪委、市财政局等部门组成工作专班，对改革单位进行清产核资。市纪委督查组全程监督改革过程，确保“班子不散、队伍不乱、工作不间断、国有资产不流失”。

　　三是在改革后期，加强队伍融合、推进管理创新。队伍建设的重点从“人和”向“心和”转移。针对执法人员来自5家单位，“素质良莠不齐、执法标准不一、甚至人和心不和”等情况，及时出台了一批纪律规定、绩考办法、考评细则等硬杠杠，适时组织三期执法轮训，对246名执法人员进行回炉重塑，开展理论授课485人次，执法规范培训349人次，让大家相互学习，增进了解，完成了队伍从“人的整合”到“心的磨合”。

　　加强管理创新，进一步创新城区“一个队伍执法、一个窗口对外”模式。运政综合执法支队“一个队伍执法”。统一处罚标准，统一自由裁量权标准，统一调配执法力量，实现“运政执法一把尺”。推行“网格化执法”，借鉴社区网格管理经验，建立起综合执法支队、3个大队、12个中队的三级“网格”，分片包干各自辖区“两客一危”运输企业，定责任到大队、到中队、到企业。投入100余万建成运政信息指挥中心，科技监控覆盖到城区各大客运站和重点路段，市场监管不留死角。

　　运政服务中心“一个窗口对外”。全面梳理行政许可及服务事项20项，取消5项收费项目，对九大类行政许可全部实施“先照后证”，推出首问负责制、限时办理制等7项特色服务，完成对行政审批环节的流程再造。改革以来，窗口办结行政审批业务2万余件，打通服务群众“最后一公里”。

　　此外，配套完善了统一的道路运输行政审批、行政执法、市场监管等运行机制，实现由传统管理向依法治理转变。

发展上做“乘法”，激发改革活力　　

　　体制和管理上的“加减法”，将权力关进制度的笼子，让繁杂的审批事项“瘦身消肿”，彻底扭转了“多级管理、多头管理”的局面，逐步建立起“统一、精简、高效”的道路运输管理体制，为道路运输经济发展营造了宽松环境。以此为契机，荆州又走出了改革的第三步，在发展上“乘效”，积极向内“挖潜”，激发改革活力。

　　在市场竞争上，应对“高铁”冲击，试点客运公司化改造，先后完成了荆州至宜昌班线的整合，以及荆州至襄阳、岳阳2条客运班线的公司化改造，“公铁联运”成效明显。

　　在物流发展上，争取政府重视，将物流产业作为支柱产业培育，多次会同相关部门赴外省考察学习先进物流管理经验，制定物流发展规划，争取市政府支持。市主要领导亲自过问物流企业招商事项，浙江传化物流对荆州进行了实地考察，楚都等四家物流企业获得省政府物流发展资金支持，鑫捷物流列入部级甩挂运输试点项目。

　　在企业转型上，中心城区出租车试点实行“公车公营”，实现400辆新增运力的公司化管理。优化重组5家出租车公司，整合城区近50%的挂靠出租车。启动洪湖客运约租试点。引导占地640亩的竹叶山汽车综合维修大市场科学建设。“城乡客运一体化”试点取得突破。投入4000余万元完成“荆枣线”公交化改造，惠及沿线居民800万人次。中心城区20公里范围内公交化运行率达60%。“村村通客车”目标提前实现。