黄石市大冶法制办关于环保执法的法律风险防范的浅析

党的十八大以来，党中央从中国特色社会主义事业“五位一体”总布局的战略高度，强力推进生态文明建设，受到广大人民群众的拥护和支持。新修订的《环境保护法》等国家法律以及《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》等配套规章陆续发布实施，赋予环保部门许多新的监管权力和手段，为生态文明建设提供了制度保障。但在实践中，由于基层对法律适用方面还存在一些困惑，影响了执法力度和执法效果，经梳理相关法律、法规、规章和政策，现就环保执法特别是是实施行政强制时的法律风险防控提出建议如下：

一、关于查封、扣押

行政机关依法实施查封、扣押等强制措施，有利于制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大。新修订的《环境保护法》授权环保部门可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备，为环境执法提供了有力法律支持。在实施查封、扣押措施时，应注意以下几个方面：

一是主体合法。根据《环境保护法》第二十五条、《行政强制法》第十七条规定，查封、扣押措施只能由环保部门或其他负有环保监督管理职责的部门具备资格的行政执法人员实施，不能委托其他部门，且不能安排“临时工”等不具备资格的人员实施。

二是程序合法。环保部门或其他负有环保监督管理职责的部门实施查封、扣押措施，应遵守《行政强制法》、《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》关于调查取证、审批、决定、执行、送达、解除等程序方面的规定。尤其需要注意的是，根据《行政强制法》第二十五条规定，查封、扣押的期限一般不得超过30日，最长不得超过60日。

三是依据合法。根据《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》第四条规定，对6种造成或者可能造成严重污染的违法排污行为，环保部门依法实施查封、扣押。同时，根据《大气污染防治法》第三十条规定，对违反法律法规规定排放大气污染物的行为，除了造成或者可能造成严重大气污染的情形外，对证据可能灭失或者被隐匿的，也可以对有关设施、设备、物品采取查封、扣押等行政强制措施。

二、关于责令恢复原状

根据《环境保护法》第六十一条规定，对未经环评擅自开工建设的的建设项目，环保部门可以责令其恢复原状。即责令当事人通过拆除、修复、重做等手段使正在建设或已经建成的设施或项目恢复到恢复到违法行为前的状况，从根本上解决“猫捉老鼠”式的非法排污问题。实践中，要把握好以下几个方面：

一是前提条件。在建设项目被纳入《建设项目环境影响评价分类管理名录》管理，且建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，环保部门方可责令其恢复原状。

二是实施程序。由于环保部门在该方面不具有强制执行权，对当事人不履行行政决定的，应申请人民法院强制执行。具体来说，就是根据《行政强制法》第五十三条的规定，建设单位在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，环保部门可以自期限届满之日起三个月内申请人民法院强制执行。

三、关于代履行

代履行是指在当事人不履行相关义务的情况下，行政机关为维护公共利益而代为履行的一种行政强制执行方式。正确适用代履行，能够缓解执法软、执法慢问题，使环保执法成为刚性执法，要注意以下几个方面：

一是适用范围。《行政强制法》第四章第三节对行政机关代履行作了详细规定。但应注意，该部分是程序性条款，并非对行政机关进行普遍授权。换句话说，代履行限于已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的领域，且以法律授予行政机关强制执行权为前提。

在环保领域，可能存在各种已经或将造成环境污染的情况，但并不意味着环保部门都可以代履行。根据《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》有关规定，对由于严重违法排污行为、船舶违法作业及企业事业单位违法造成水污染事故的，对擅自倾倒、堆放危险废物的单位逾期不处置或者处置不符合国家有关规定的，以及产生放射性固体废物的单位不按照《放射性污染防治法》四十五条规定规定对其产生的放射性固体废物进行处置的，适用代履行。

二是前提条件。根据《行政强制法》第五十条规定，适用代履行的条件有:一是行政机关依法做出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定；二是当事人逾期未履行行政决定；三是行政机关发出催告履行通知书，经催告仍不履行；四是其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的。在满足上述4个条件时，有权的行政机关可以实施代履行。

同时，因代履行仍属于行政强制执行，应遵守《行政强制法》第四十三条规定，即“行政机关不得在夜间或者法定节假日实施行政强制执行。但是，情况紧急的除外。行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定”。

三是实施程序。《行政强制法》第五十一条规定了代履行的一般程序，包括代履行前送达决定书，代履行三日前催告当事人履行，代履行时行政机关派员到场监督，代履行完毕有关人员应签名或者盖章等。同时，《行政强制法》第五十二条还授权行政机关在特定情况下（即“需要立即清除道路、河道、航道或者公共场所的遗洒物、障碍物或者污染物，当事人不能清除的”）立即实施代履行，从而快速纠正违法行为，恢复正常的行政秩序。

四、关于责令关闭

根据《环境保护法》第六十条、第六十八条，对违法情节严重的生产经营者作出责令关闭的决定，既是行政机关的权力，也是行政机关的责任。从司法实践看，有些地方因为没有将关闭决定落实到位，而被检察机关提起公益诉讼。我们建议，要坚持依法、合理的行政法原则，同时参照国家有关政策文件，准确把握“责令关闭”的含义，从而明确可以采取的具体措施。（黄石市大冶法制办）