创机制 铸良法 助推法治湖北建设

2014年，省人大及其常委会进一步突出立法重点，先后制定、修改地方性法规和法规性决定10件，批准武汉市地方性法规3件、“一州两县”自治条例和单行条例5件；进一步创新立法工作机制，地方立法在平凡中透着不寻常。

立法引领改革发展

改革开放是当代中国最鲜明的特色。从“摸着石头过河”，到注重顶层设计，使“重大改革于法有据”，体现着治国理念的提升。

一年来，省人大及其常委会注重发挥立法对改革的引领和推动作用，使立法与改革决策相衔接，通过立法引领改革、支撑改革。

省委十届三次全会作出制定《东湖国家自主创新示范区条例》的重大决策，省人大常委会高度重视，集中力量，在广泛听取意见、充分协调论证的基础上，及时出台了该条例, 这是省人大常委会年度立法的重中之重。条例坚持解放思想、增强活力，坚持问题导向，突出务实管用，坚持“无违无禁即可”、“明确简政、彻底放权”，在管理体制、科技创新、金融服务、人才支撑、开放合作、法治环境等方面进行了全面的改革创新，最大限度地给予示范区政策支持。如规定对管委会高度授权，实现办事不出园区；省、市财政加大对示范区转移支付力度，统筹用于科技创新和产业发展；科技成果一年内未实施转化，项目完成人自主转化的，转化收益至少70%归完成人。省委书记、省人大常委会主任李鸿忠同志给予高度评价：“这次制定自主创新示范区条例，对高新区发展是带有里程意义的法律支持。”

进入新世纪以来，我国人口形势发生较大变化，人口结构性问题日益突出，成为影响经济社会发展的重要因素。常委会根据党的十八届三中全会精神，在全国较早作出了《关于修改〈湖北省人口与计划生育条例〉的决定》，保证国家人口发展重大决策的落地。

根据中央和省委部署，我省集体林权制度改革已基本完成。森林资源流转是深化林权制度改革的关键。省人大常委会及时制定森林资源流转条例，规范流转行为和程序，禁止生态公益林等森林资源流转，保护生态环境。

为依法推进行政审批制度改革和政府职能转变，全面深化改革，维护法制统一，省人大常委会还对现行有效的186件省本级地方性法规和法规性决定开展专项清理，集中修改39件、废止4件。

地方立法作为上层建筑，必须准确反映经济社会发展要求，更好协调利益关系，着力解决本地发展中存在的问题，着力改善本地发展局面，服务经济社会发展。

一年来，省人大及其常委会在加强引领性立法的同时，加快促进科学发展、保障公民合法权利、维护社会公平正义等方面立法。

加强水污染防治是科学发展的迫切需要，关系群众切身利益。省十二届人大二次会议审议通过了水污染防治条例，该条例实行行政首长负责制、责任终身追究制等，严格政府责任；对污染行为实行“按日处罚”、不设上限，以“重典”治水，在全国引起很大反响。这也是我省首次就涉及经济社会发展大局、人民群众普遍关注的重大问题，由省人民代表大会立法。

这一年，常委会适应邮政业的快速发展，通过了邮政条例，明确监管职责，规范邮政服务，强化对邮政普遍服务的扶持保障，推动快递服务加快发展;通过了畜牧业条例，对政府责任、畜禽养殖、污染防治和畜产品质量安全等方面作了具体规定,促进畜牧业转型升级。

这一年，常委会对村委会组织法实施办法进行了修改，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，加强和创新农村社会管理，保障全省村委会换届选举的顺利进行；通过了人体器官捐献条例，按照“完善捐献工作体系，疏导捐献流程，鼓励捐献行为，规范监督管理”的思路，对政府及相关各方职责、捐献人权益保障、登记和捐献、监督管理等方面内容作出规定。

这一年，常委会针对国有资产管理中出现的问题，出台了行政事业单位国有资产监督管理条例，明确国有资产管理职责，严格国有资产配置、登记、使用、评估清查和处置等程序。这是我国首件有关行政事业单位国有资产管理的地方性法规。

切实提高立法质量

法是有限的社会资源，提高立法质量是立法工作的重中之重。一年来，省人大常委会探索科学立法、民主立法的途径，加强立法调研、评估和审议修改等，努力增强立法的针对性、及时性、系统性和可执行性，体现湖北特色。

立法要符合经济社会发展规律，符合人民群众的意愿，必须加强调查研究，深入基层、深入群众，做到“心中有民”。东湖国家自主创新示范区条例（草案）提交常委会审议后，常委会负责同志多次到高新区调研，听取管委会以及区内企业、金融机构、科研院所的意见;到京津沪等地考察，学习好的经验做法。审议邮政条例（草案）时，立法调研组深入郧西山区乡镇、村邮政服务点实地考察，与最基层邮递人员交流，听取意见，使立法更加“接地气”。

近年来，所有法规草案在表决前开展立法中评估，邀请专家学者等第三方进行评估，有利于及时发现“硬伤”，保证立法质量。2014年12月中旬，常委会立法中评估“走基层”，到革命老区开展行政事业单位国有资产监督管理条例（草案）立法中评估，就有关条款的科学性、可操作性等听取基层组织和有关方面的意见，效果很好。深入基层开展立法中评估，听取基层一线的意见和建议，这在我省乃至全国尚属首次。

法规草案的修改是立法工作的重点和核心，直接关系立法质量。在修改工作中，立法工作机构逐条逐字研究并尽可能地充分吸收常委会组成人员的审议意见，对重要意见没有采纳的，多作说明解释，重大分歧多沟通协调，对于难以达成共识的重大问题，及时向常委会领导同志请示报告。注意处理好尊重常委会组成人员意见与尊重客观情况的关系，努力把握法规案的焦点难点，突出重点，确保务实管用。注意处理好主导性与开放性的关系，每个法规草案集中修改时，邀请有关专工委办公室、政府法制办、法规起草单位和有关专家学者参与修改。

立法的过程，也是各级人大代表、社会公众、专家学者等广泛参与其中，凝聚智慧，集思广益，共同提高立法质量的过程。

尊重人大代表的主体地位，发挥人大代表在立法中的作用。坚持所有法规草案送全体省人大代表征求意见，坚持每次立法调研邀请当地人大代表参加立法座谈会，坚持认真研究吸纳代表提出的意见和建议。省人大会议审议水污染防治条例（草案）时，代表先后提出260条审议意见，其中涉及草案修改完善的意见96条。森林资源流转条例（草案）征求省人大代表意见时，代表们提出了200余条修改意见和建议，很多予以采纳。

坚持扩大公众对立法的有序参与，法规草案一审后，将草案及说明通过省人大网向社会公布，重要法规草案在《湖北日报》刊载，同时送立法基层联系点征求意见，更多反映民意、集中民智。2014年11月25日，省人大常委会分组审议城市供水条例(草案)时，湖北日报新浪微博对常委会组成人员的审议发言进行直播，阅读量达180万余次，网友评论50多条。通过微博等新媒体“网络旁听”法规审议，这在省人大常委会尚属首次。同时，探索建立公众参与立法奖励制度，首次对积极参与立法选项工作的社会公众予以奖励。

我省是科教大省，常委会积极发挥专家学者的“外脑”作用，邀请立法顾问组成员和有关专家参与法律法规草案征求意见、立法论证评估、法规清理等工作。2014年开展法规专项清理时，为保证清理质量，常委会委托华中科技大学、中南财经政法大学两所高校分别组成专家组参与全面清理，提出专家清理意见。还委托地方立法研究中心和有关高校分别起草土壤污染防治条例、大气污染防治条例（修改）、讨论和决定重大事项的规定（修改）的专家建议稿，对立法服务法治湖北建设、立法权力边界等开展前瞻性研究，为立法提供智力支撑。

完善立法工作机制

党的十八届三中全会提出，要完善中国特色社会主义法律体系，健全立法起草、论证、协调、审议机制，提高立法质量，防止地方保护和部门利益法制化。

2014年是全面深化改革元年。一年来，省人大常委会在省委领导下，认真落实《关于进一步加强和改进新形势下立法工作的意见》，同时，将立法工作机制创新作为人大工作机制创新的重要内容，进一步解放思想，完善机制。

党的领导是社会主义法治最根本的保证。省人大常委会始终坚持党对立法工作的领导，重大立法事项及时向省委报告，认真落实省委的决定和批示。制定水污染防治条例时，省人大常委会党组向省委多次汇报条例草案的主要问题、重点内容等。2014年，省委书记、省人大常委会主任李鸿忠同志多次主持召开立法工作调研、协调会议，对重要法规的指导思想、重点问题等提出具体指导意见，为法规审议修改提供了重要遵循。

立法选项是立法工作的源头。2014年，常委会在近年 “公推公选”、论证评估、民主票选立法建议项目的基础上，出台了《湖北省地方性法规立项工作规定》，明确立法选项标准，完善立法项目公开征集和论证协调制度，使常委会的立项和立法计划编制工作步入更加制度化、规范化的轨道。在2015年度立法计划项目“公推公选”活动中，约50万公众参与网络投票，比上年翻一番。

立法涉及利益关系的调整，须在协调协商中找到“最大公约数”。常委会进一步加强立法协调协商，搭建多层次立法协调协商平台，探索建立立法联席会议制度。在制定东湖国家自主创新示范区条例、行政事业单位国有资产监督管理条例时，就其中涉及的重大问题，省人大常委会与省政府负责同志多次协商沟通，认真听取省有关部门的意见，努力达成共识。

进一步完善立法新闻发布制度，法规通过后采取召开新闻发布会、接受媒体采访及法规解读等方式进行宣传。水污染防治条例通过后，中央、省有关媒体全方位宣传条例的立法宗旨和主要内容，中央电视台新闻联播节目报道了该项立法。村委会组织法实施办法修订通过后，邀请专家学者在《湖北日报》上对条例及其主要内容、立法特色等进行评点。东湖国家自主创新示范区条例通过后，常委会当天在东湖高新区管委会召开新闻发布会，中央、省40多家新闻媒体参加，人民日报、法制日报、光明日报、新浪网等100多家媒体和网站刊发消息，热评热议“光谷基本法”。

法的生命力在于实施，法的权威也在于实施。常委会建立法规实施情况报告制度，督促法规实施的主管部门在新制定法规实施一年后向常委会书面报告法规实施情况、满三年后组织执法检查自查或立法后评估。该制度既是对立法工作的延伸，又是监督工作的创新，受到全国人大常委会法工委的肯定。2015年，常委会将推行该制度，要求有关主管部门按规定及时报告相关法规的实施情况，促进法规顺利实施。

法律是治国之重器，良法是善治之前提。党中央对全面推进依法治国作了战略部署。省委十届五次全会提出，探索具有时代特征、中国特色、湖北特点的法治建设之路，推进法治建设走在全国前列。我们相信，在新的历史起点上，我省地方立法工作将蓄势而发，顺势而进，为全面推进法治建设贡献力量。 （滕鑫曜  郑文金）