孝感市出台文件破解行政规范性文件认定难

　　针对因行政规范性文件认定不准，导致规范性文件制发前程序缺失、制发后应备不备、不该备乱备的问题，孝感市根据国务院法制办关于完善规范性文件合法性审查机制试点工作要求，在总结多年来规范性文件制发实践经验的基础上，出台了《市人民政府法制办公室关于认定行政规范性文件的指导意见》（以下简称《指导意见》），对规范性文件认定中难点、疑点问题，一一回应，建立了一套操作性强的识别体系。

　　《指导意见》从行政规范性文件的含义、认定方法、疑难文件的认定、不属于规范性文件的情形及其他事项五个方面对规范性文件认定作了规定。

　　《指导意见》从形式与内容两个方面提出认定方法。在形式上，针对部分人认为规范性文件只能是条文式文件的习惯性认识，从形式上首先明确规范性文件既可以条文式，也可以段落式。另外，结合《条例》的规定，对公文文种进行筛选，进一步明确规范性文件文种的一般情形，即决定、公告、通告、意见、通知等公文形式，并提出通报、请示、议案、批复、函、纪要等7种公文形式不宜作为规范性文件。

　　《指导意见》针对规范性文件认定中“行政机关内部工作制度、人事任免”难于把握的情况，明确提出“适用行政机关内部的工作考核、督导检查方面的文件、行政机关对本机关或下级机关制定的工作计划、工作要点”等不作为规范性文件；“行政机关针对行政机关或事业单位工作人员奖惩、任免、工资、福利等方面制定的政策性文件”不作为规范性文件。

　　《指导意见》还对通常作法中倾向于作为行政机关内部工作要求或制度要求的文件进行甄别，明确指出行政机关为实施专项行动或者阶段性整顿制定的方案，为明确有关部门、下属机构工作流转程序、办理时限、呈批手续等事项制定的文件，一般不作为规范性文件，但若内容涉及外部相对人权利义务、或规定了相对人必须具备的条件、提交的材料、遵守的工作时限等事项，应作为规范性文件。针对行政机关制定的不具有强制力的指导意见、产业发展规划、行业发展规划一般不作为规范性文件，但对外部相对人产生约束效果，应作为规范性文件。

　　另外，《指导意见》指出，纪要、批复、函三种文件涉及公民、法人和其他组织权利义务，需要作为行政管理依据的，应另行制定行政规范性文件对外发布。（孝感市政府法制办公室）