全天候遥感监测：创新督察工作新机制

2015年年终系列报道(6)  

        武汉督察局督察区域湖北、湖南、贵州三省行政区域57.4万平方公里。面对人手少、任务重的现状，武汉督察局积极开展督察信息化建设，在国家土地总督察办公室的指导下，参与研发在线土地督察系统，分两期逐步实现科学督察、精准督察工作目标。2015年，以国土资源部全天候遥感监测试点工作为契机，武汉督察局积极探索运用监测成果，结合在线土地督察系统三期建设，探索发现问题新方式，创新开展日常督察工作新机制，打造科技督察升级版，在信息化运用、科学督察、精准督察道路上迈向一个新阶段。 

        自2015年初接到运用全天候遥感监测成果开展日常督察试点任务以来，武汉督察局将试点工作作为一次有利契机，围绕重塑工作流程、实现督察常态化，融合核心业务、提升督察效能的目标，积极探索、大胆创新，着重在创新发现问题机制、优化核查工作机制、重塑核心业务体系上下功夫，不断扩展监测成果运用的深度和广度，取得实质性成果。 

　　 之一：发现在初始的“新武器” 

        “全天候遥感监测确实很及时、很准确，如果能用到我们的动态巡查工作中就好了。”湖北省襄阳市国土资源局执法支队的同志们在参与武汉督察局全天候监测成果现场核查工作时如此感叹！ 

　　目前对违法占地等土地利用方面违法问题的监督检查主要依靠一年一次的土地卫片执法检查和国土部门的动态巡查，以及督察机构开展的巡视督察等。这些方式都面临难以全覆盖、发现问题滞后等共性问题。而全天候遥感监测可以3个月或更短时间一次，并可做到全行政区域范围内提取变化图斑，对于重点区域还可以提高精度、增加频度，具有覆盖完整、发现及时、反映全面、位置准确的优势，是“靠前督察”的一个突破，实现“发现在初始，解决在萌芽”的有效手段。 

　　从武汉督察局督察区域涉及的全天候遥感监测试点城市湖北省襄阳市、贵州省贵阳市2015年度第一、第二季度全天候遥感监测成果运用情况看，共发现2市2个季度违法用地图斑231个，涉及土地面积4901.73亩，发现问题的时效和精度明显提高。此外，通过对监测成果进行排序分析，准确锁定了2市重点区域、重点项目，并随时掌握重点项目用地变化情况，督促地方政府对发现的问题及时进行了纠正整改，做到“重点项目，你动土我知道；重点地区，你动哪我掌握”，为各项土地督察工作确定重点核查区域、重点核查项目提供科学决策支撑。 

　　 之二：外业核查的“新方式” 

　　一直以来，省级政府报国务院审批项目、省级政府批准项目以及领导批办、部门转办、信访反映、媒体披露等重大问题线索核查工作都是由督察人员实地踏勘的方式完成。这种方式耗时耗力，在同时有其他督察任务的情况下，很难兼顾保障核查的及时性。这种外业核查的非常态化也成为阻碍督察工作常态化的主要掣肘。 

　　全天候遥感监测成果反映一段时期前后时相土地利用现状的变化情况，包括变化图斑及前后时相影像图等。变化图斑是土地利用情况最直观的反映；前后时相影像数据包含土地表面及变化的各种信息，其反映的土地现状具有较高的现实性，可以有效弥补土地利用现状图的滞后性。此外，在试点工作中，为提高监测图斑核查效率，武汉督察局组织研发了核查回传系统，通过虚化坐标，将核查图斑矢量数据发给地方要求拍照上传图斑现场信息。通过控制拍照范围，确保地方上传信息真实、准确。 

        在此基础上，武汉督察局通过“全天候遥感监测成果+核查回传系统”探索“不出门就知现场事”的外业核查工作新机制：运用全天候遥感监测成果掌握“面”上土地利用现状情况，及时发现土地违法问题；运用核查回传系统掌握“点”上土地利用现场情况，准确核实土地违法问题，改变土地现状认定必须到现场的工作方式，有效减轻实地核查工作量、降低工作成本，提升发现问题能力，实现效率和能力双提升。如根据设施农用地和基本农田的现状属性，可以批量核查发现设施农用地非农化和基本农田非粮化等问题；可用于延伸核查批后实施利用情况，看是否存在批而未用和土地闲置问题等。在武汉督察局去年组织开展的闲置土地典型案例核查工作中，对涉及全天候试点地区湖北省襄阳市、贵州省贵阳市的旺前集团襄樊华人置业投资有限公司取得的名城路地块、贵州华钻首饰有限公司取得的乌当区新庄村地块等共4个闲置土地项目，通过将项目占地位置图与全天候监测成果数据进行比对，有疑问的，进一步通过核查回传系统验证现场情况，从而快速、准确判断地方上报整改进展情况的真实性。 

　　 之三：业务融合的“催化剂” 

        督察机构成立之初，囿于工作平台和基础数据的限制，对省级政府土地利用和管理行为开展监督检查必须依靠地方提供资料。因此，也就出现了例行督察、审核督察、专项督察等3项督察核心业务工作相对分离，呈块状工作模式的状况，且督察工作多以集中式核查为主，发现问题及时性和工作的常态化不够。随着在线土地督察系统的研发运用，土地管理数据不断健全完善，对土地管理行为的监督检查，特别是对省级政府建设用地审批事项的监督检查，基于审批业务数据备案逐步健全，日常审核实现“随到随审”的主动性核查。但是，土地利用数据的缺乏和滞后，一直都是阻碍督察全面信息化、常态化运作的重要因素之一。全天候遥感监测成果的运用有效的弥补了这一短板。随着信息化技术的提升，土地管理和利用数据的不断健全和深入运用，3项核心督察业务有望实现融合。具体分3步实现： 

        一是健全“大数据”系统管理。以在线土地督察系统为平台，逐步实施部、省和督察局信息的“三网融合”，不断完备土地管理基础数据；运用全天候遥感监测数据不断完备土地利用基础数据。在此基础上，强化数据比对分析，增强主动发现问题能力，进一步减少土地督察内、外业工作对地方的依赖和被动性，做到“指哪儿打哪儿”。 

        二是重塑“大统筹”流程运作。在“大数据”管理模式下，继审核督察实现“随到随审”，例行督察、专项督察可望逐步实现“随要随审”，开创在室内、自主性的开展核查工作新模式。并以“大数据”带动“大统筹”，以信息流带动工作流，统一3项督察工作流程，实现业务有机整合，推动督察常态化发展，全面提升督察效能。核查流程初步设想：明确任务—系统比对分析—提出疑似问题清单交地方—地方自查并举证—利用遥感监测成果、自查回传系统复核确认问题—纳入问题清单管理系统—督促地方整改—利用遥感监测成果、自查回传系统核查整改情况。通过上述流程，预计将可完成7成以上核查任务，对于难以纳入“大数据”管理体系的土地违规抵押融资、被征地农民社会保障等问题，可补充一定的实地核查。 

        三是探索“大督察”评价体系。充分发挥“大数据”、“大统筹”下，对地方土地利用和管理行为监督检查成果覆盖完整、发现及时、反映全面的优势。以在线土地督察系统为平台，以“三网融合”土地管理基础数据和遥感监测成果反映的土地利用数据为基础，围绕地方土地利用和管理核心环节构建区域土地利用和管理评价指标体系，科学评价地方政府土地管理履职情况和土地利用效益，激发地方强化土地管理内生动力，真正实现“大数据”、“大统筹”下的“大督察”工作理念。