全面推进依法治旅依法兴旅，实现旅游业的可持续发展

湖北省旅游局局长  钱远坤

新修订的《湖北省旅游条例》（以下简称《旅游条例》）将于2015年6月1日实施，这是我省旅游业发展历程中的一件大事。《旅游条例》的出台和实施，体现了省委、省人大和省政府对旅游业的高度重视，显示了我省把旅游业作为国民经济战略性支柱产业培育的坚定信心。认真贯彻落实《旅游条例》，对于在新常态下进一步发挥旅游业在“五个湖北”建设中的功能、创新旅游发展机制、规范旅游市场秩序、维护旅游者和旅游经营者合法权益、促进旅游业健康持续发展都具有重大而深远的意义。

修订《旅游条例》是当前旅游业发展大势所趋

原《湖北省旅游条例》由湖北省第十届人民代表大会常务委员会第十四次会议于2005年3月31日通过。条例施行10年来，对于保护和合理开发利用我省旅游资源，规范旅游市场，维护旅游者和旅游经营者的合法权益，促进旅游业持续协调发展发挥了重要作用。随着改革开放的深入，以及旅游业的持续、快速发展和旅游法制环境的改善，旅游业发展出现了一些新情况、新问题，原条例已经不能适应我省旅游业发展新形势、新变化的要求，因此对原条例进行修订已经迫在眉睫。

一是上位法的出台。《中华人民共和国旅游法》已于2013年4月25日颁布，并在2013年10月1日正式实施。原《旅游条例》部分条款与国家旅游法的有关内容不相一致，尤其是在旅游者的权益保护、旅游经营的规范管理、旅游服务合同的相关规定等方面，《旅游法》都作了新的规定，与原条例与其存在差距，亟需进行修改。二是国务院旅游行政法规、法令和部委相关规章的出台。2009年1月21日，国务院颁布了《旅行社条例》，随后国家旅游局颁发了《旅行社条例实施细则》，对旅行社的监督管理作出了新的规定。2009年12月，国务院出台了《关于加快发展旅游业的意见》（国发[2009]41号），提出“将旅游业培育成国民经济的战略性支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业”。2013年2月，国务院办公厅颁发了《国民旅游休闲纲要》，由国家主导的国民休闲启动，标志着国民休闲时代的到来。2014年8月9日，国务院发布《关于促进旅游业改革发展的若干意见》，确定促进旅游业改革发展的政策措施。此外，近年来，国务院、国家旅游局、公安部、商务部等出台了20多部涉及旅游方面的行政法规和部门规章，内容涵盖旅游行政处罚、旅行社责任保险、导游人员管理、旅游投诉、出境旅游等方面，也迫切要求我省对原条例进行修订。三是我省支点建设战略体系的推进。“建成支点走在前列”战略具有鲜明的时代特征和湖北特色。贯彻实施国家重大战略和政策，省委、省政府相继出台了《关于建设鄂西生态文化旅游圈的决定》（鄂发〔2008〕16号）、《关于加快湖北长江经济带新一轮开放开发的决定》（鄂发〔2009〕15号）、《关于加快培育旅游支柱产业推进旅游经济强省建设的决定》（鄂发〔2010〕11号）、《中共湖北省委关于贯彻落实习近平总书记重要讲话精神，加快推进“建成支点、走在前列”的决定》等重要文件，推动了我省旅游业的突飞猛进。构建国内高铁旅游目的地、推进武汉城市圈旅游业一体化和培育武汉国内旅游中心城市、建设鄂西生态文化旅游圈、打造长江黄金旅游带、建设大别山红色旅游圣地和武陵山土苗民俗风情旅游区等，已经成为我省支点建设战略体系的重要组成部分和重要支撑。原条例已经与我省的战略体系不相适应，修订条例十分必要。

贯彻落实《旅游条例》必须与贯彻实施《旅游法》紧密结合修订后的《旅游条例》，以上位法为依据，结合湖北旅游业发展的实际，将《旅游法》的相关内容具体化、将一些条款明确化，进一步增强可操作性，完善了我省的旅游法制体系，这对于转变旅游发展方式、规范旅游市场秩序、保护旅游者和旅游经营者的合法权益、促进旅游业及关联产业的发展、培育旅游支柱产业和人民群众更加满意的现代服务业以及建设旅游强省，将产生重大而深远的影响。因此，贯彻落实《旅游条例》必须与贯彻实施《旅游法》紧密结合起来。

一是深刻领会《旅游法》和《旅游条例》在立法理念上的一致性，弘扬核心价值观。《旅游法》和《旅游条例》体现旅游行业“游客为本，服务至上”的核心价值观，是科学发展观在旅游行业的体现，是社会主义核心价值观在旅游行业的延伸和具体化。当前，我省旅游业的主要矛盾是人民群众日益增长的旅游休闲消费与旅游供给不足的矛盾。近年来，我省旅游业发展态势良好，产业规模不断扩大，旅游经济的主要指标已经进入全国第一方阵，但粗放型增长方式尚未根本改变，发展不平衡、产业内部结构不够合理，旅游公共服务设施短缺，要解决这些问题，就必须围绕人民群众的旅游休闲消费需求，加快旅游发展方式的转变，提升旅游业产业素质，提升旅游发展质量和效益，提升旅游产品的市场竞争力，把湖北建设成为国际知名、国内一流的旅游目的地，率先在中部地区建设成为旅游强省。

二是组织开展《旅游法》和《旅游条例》宣传学习工作，营造我省旅游业的良好法制环境。各级旅游部门要高度重视，多措并举，认真组织开展好《旅游法》和《旅游条例》的宣传学习工作。要明确负责的领导和主管部门，将学习贯彻《旅游法》、《旅游条例》纳入各级旅游部门和广大旅游企业的工作计划。要以《旅游条例》颁布为契机，将宣传学习《旅游法》和《旅游条例》列入重要议事日程；要积极争取当地党委、人大和政府的支持，充分利用广播电视、报刊杂志等传统媒体和网络平台、手机短信等新型媒介，开展广泛宣传和学习；要结合中国旅游日、世界旅游日、法制宣传日、重大旅游活动和“六五”普法等，广泛深入开展宣传咨询服务，让社会公众知晓《旅游法》和《旅游条例》；要通过专题讲座、研讨班、征文、演讲比赛、微博、微信、微电影等形式开展宣传学习。通过广泛宣传，在全社会营造依法治旅、依法护旅、依法从旅的良好氛围，为政府部门依法行政、旅游企业依法经营、广大游客依法维权创造良好的法制环境。

三是积极推动政府职能的落地，不断提升我省依法兴旅、依法治旅的水平。依法兴旅、依法治旅，体现了依法治国总目标对旅游业发展的根本要求。《旅游法》和《旅游条例》把依法治国、依法执政、依法行政的各项要求贯彻落实到旅游业改革发展和规范管理的各个环节，以旅游法治建设的不断完善促进旅游业持续健康发展。《旅游法》和《旅游条例》一个重要特点，就是把重要责任和职能直接明确到县级以上人民政府。各地要大力推动《旅游法》和《旅游条例》中确定的政府职能的落地，要善于将其转化为旅游部门的工作抓手。要依照《旅游法》和《旅游条例》，全面落实各级旅游主管部门的依法治旅、依法兴旅职能，要推动旅游综合协调体制机制的建设和完善，完善综合协调职能，提升综合协调实效，推进旅游公共服务设施的建设，发展大旅游、大产业。要严格履行依法治旅职责，各级旅游主管部门要牢固树立“法定责任必须为”的理念，按照《旅游法》、《旅游条例》及相关法律法规的要求，在当地政府的统一领导下，联合相关部门，完善综合监管机制，加大对旅游市场的综合整治。要完善执法机制，不断提高旅游市场监管、旅游执法水平和投诉处理能力。要继续深化行政审批制度改革，扎实推进政务公开，不断提升旅游业的治理水平。

三、以贯彻落实《旅游条例》为契机，推进我省旅游业的改革发展

我国经济进入新常态，旅游迎来新一轮大发展、大转型的黄金时期。去年，国务院出台了《关于促进旅游业改革发展的若干意见》，这是部署新时期旅游业改革发展的纲领性文件，为我国新时期旅游业的健康、持续、高效发展规划了蓝图，指明了方向。《旅游条例》则为旅游业改革发展提供了坚强的法律保障，要按照省委、省政府“竞进提质”的要求，充分发挥旅游业在稳增长、调结构、促改革、惠民生中的积极作用，充分发挥旅游业在新常态下的重要引擎功能，以旅游业的持续健康发展为经济“止滑提速”担当、担难。

（一）要处理好政府和市场的关系。要从法治建设的战略层面来谋划湖北旅游的改革发展。旅游法治建设既是旅游改革发展的根本保障，也是旅游改革发展的迫切要求。贯彻实施《旅游条例》，实现我省旅游业在新常态下的改革发展，重点是要处理好政府和市场的关系。《旅游条例》按照党的十八大和十八届三中全会的要求，体现了旅游行业全面深化改革的精神，如进一步明确了政府的综合协调、旅游规划和促进、公共服务设施建设、资源保护和市场监管等的职能与职责，明确了市场主体的权利和义务以及市场规则，弱化行政审批、行政许可等传统政府职能。因此，既要注意充分发挥市场在资源配置中起决定性作用，又要更好地发挥政府的作用。既要抓好旅游产业发展，又要抓好旅游事业的进步。既要改革旅游产业发展机制，又要健全旅游监管机制。

（二）要加快转变政府职能。要从完善机制的治理层面，加快服务型政府部门的建设，政府要依法行政。《旅游条例》进一步明确和细化了政府促进旅游业发展的职能，如建立健全旅游综合协调体制机制、完善旅游标准化运行机制、健全旅游质量管理体系，以及规划管理、旅游公共服务设施建设、旅游交通建设、旅游资源保护和旅游安全、监管等职能。旅游主管部门要坚持市场配置旅游资源的基本方向，扎实推进政务公开，放宽市场准入，减少行政审批，鼓励各类市场主体投资旅游业。要支持中介组织发展，切实发挥旅游行业协会的自律管理作用，使其成为政府和企业之外，完善旅游治理的重要力量。要按照旅游行业全面深化改革的要求，从传统的行业管理向统筹协调、共建共治转变。

（三）要构建政策保障框架。要从完善配套制度、保障措施的政策层面来推动湖北旅游的改革发展，构建政策体系保障框架。各级旅游部门要加强与相关部门协调，把《旅游法》和《旅游条例》的贯彻落实纳入人大和政府的督办工作计划，积极推动涉旅的各项政策法规的落实；要抓紧进行《旅游法》和《旅游条例》配套制度的细化、深化和落地，推进相关法规、规章和规范性文件的立改废工作。获得地方立法权的市州要先行先试，出台适应当地实际的旅游法规。当前，要重点建立健全旅游综合协调体制机制、旅游市场联合执法监管机制、旅游投诉统一受理机制和旅游安全综合管理机制。要建立完善旅游规划的编制和评价体系、旅游发展的促进体系、旅游公共服务体系、旅游资源保护和利用体系、旅游新业态的管理体系和旅游标准化工作体系等。积极开展旅游改革试点工作，特别是旅游资源丰富或者以旅游为支柱产业的地区，要在旅游综合协调体制、景区管理体制、投融资体制、旅游区域合作机制、旅游联合执法和综合监管等领域进一步改革创新，取得突破，积极探索建设“大协调，小管理”的大旅游、大产业的旅游发展体制。