为了维护农民合法权益
进行全面“体检”
在调研中，市人大常委会组成人员和农工委人员，听取了市农委、财政局、公安局、国土资源局、信访局等部门履行相关工作职能情况的汇报，并深入到南漳、老河口、襄城等地召开座谈会，到部分乡镇村组进行实地查看，了解情况。
按照中央和省的统一安排部署，从2014年4月30日起，襄阳市正式启动农村土地经营权确权登记颁证试点工作。在南漳县开展整县试点，其他县（市）区分别选择3个村试点。按照鄂办文[2015]21号文件要求，2015年在所有涉农县(市) 区全面开展，2016年底全省基本完成，2017年进行规范完善，实现农村土地承包管理信息化、常态化，整个过程为4年左右时间。樊城、宜城、襄城、保康和老河口等5个县(市) 区列为第一批，要在2015年基本完成工作任务。襄州、枣阳、谷城、高新和经开区等5个县(市) 区列为第二批，要在2016年基本完成工作任务。截至2015年11月底，全市应完成农村土地确权的村1967个，方案已经审批的村1486个，占75.5%；矛盾调处已经完成的村773个，占39.3%；调查指界已经完成的村548个，占27.9%；测绘已经完成的村442个，占22.5%；公示审核已经完成的村354个，占17.9%；农户确认已经完成的村381个，占19.4%。第一批中，保康县测绘工作任务已完成86%以上，宜城市测绘工作任务已完成85%以上。主要作法如下：
一是强化组织领导，完善工作机制。2014年，市级在市农业农村专项改革领导小组之下，成立了农村土地承包经营确权登记颁证工作办公室。各县（市）区、乡（镇、办）成立了工作领导小组，组建了工作专班，制定了工作方案和路线图。市、县两级分别召开不同形式会议，进行安排部署。市委、市政府分管领导亲自在襄州区和南漳县办点示范，县（市）区实行“四大家”领导包乡镇，乡镇干部包村、村干部包组、驻村工作队包重点户的包保责任制，同时，在村级建立以村“两委”干部、组长、村民代表以及老党员、老干部参与的工作组，全权处理确权工作中的入户调查、矛盾调处、政策宣讲、户籍核实等事项，保证了各项工作有序推进。为了强化资金保障，我市积极争取中央和省级资金，两年来全市共获得中央和省级补助资金8548万元，县级财政计划安排专项经费11827万元，为县级确权办安排工作经费265万元。
二是注重宣传发动,抓好矛盾调处。抓好政策宣传。各地将发动群众作为关键环节，发放了《致农民朋友的一封信》、《襄阳市农村土地承包经营权确权登记颁证工作有关法规政策问题解答（50问）》及《襄阳市农村土地承包经营权确权登记颁证工作操作手册》等宣传资料，同时，充分利用各种新闻媒体，广泛宣传土地确权工作的重要意义和操作办法，营造良好的工作氛围。抓好业务培训。针对土地确权工作政策性、专业性比较强的实际，市确权办举办了两期业务培训班，对市领导小组成员和各县（市）区确权办骨干成员进行业务培训，安排干部实地到襄州、襄城、谷城、东津新区等地参加培训会议，并做政策辅导报告。各地采取多种形式进行政策宣讲和业务培训，培养了一大批业务骨干，确保了工作顺利开展。抓好矛盾调处。各地把信访接待和矛盾调处作为土地确权工作的重要内容来抓，积极接处和化解矛盾与纠纷。据统计，截至2015年10月底，全市共受理相关信访案件18853件，解决处理18028件。
三是坚持试点先行，勇于探索创新。为了以点带面，摸索经验，南漳县作为全省整县推进试点，其他县（市）区分别选择3个试点村先行先试，为全面铺开发挥了重要的指导作用。南漳县归纳提练出的“十个结合”的工作方法，确保了土地确权工作有序推进和优质高效，在全市起到了示范样板作用。其确权颁证率、数据入库、档案管理及信息化建设等工作在全省名列前茅。为了真正实现农村土地资源的资产化、资本化及所有权、承包权和经营权的“三权分置”，我市创新了农村土地权证颁发方式，率先在南漳县推行了“两证”分离试点，除向农户发放《农村土地承包经营权证》外，还向有融资需求的经营权人通过申领发放《农村土地经营权证》。承包权和经营权的有效分离，为放活土地经营权奠定了物权基础。
四是加强督办检查，严格质量标准。为加大土地确权工作推进力度，襄阳市成立了11个确权登记颁证工作督导组，县、乡两级也成立了相应的确权登记颁证工作督办组，包点督办工作进度。督导组在各地确权办的统一协调组织下，根据各个阶段的工作任务，开展经常性督办检查和量化考核，确保了各地土地确权工作按照规定程序进行。
诊疗身体“病症”
通过调研，市人大常委会组成人员指出土地确权工作推进滞后于全省部署，从而揭开了一些“短板”问题。
一是重视程度不够高，工作进度有差距。由于多种原因，一些地方在2005年完善二轮延包工作时，未对土地承包关系进行全面清理和规范，有的村组完善二轮延包工作甚至走了过场。因此，少数地方的领导干部对这次确权工作存在畏难情绪，信心不足，怕影响农村社会稳定，有求稳怕乱思想，不敢迎难而上，不敢触及深层次矛盾和问题，能推就推、能拖就拖，工作等待观望，进展缓慢。有的成员单位认为土地确权工作是农业部门的事，工作不主动介入、不衔接、不配合，不积极提供相关资料。有的地方招标的测绘公司人手不足，导致开展指界、实测、信息录入等工作进度较慢。
二是方案把关不仔细，程序操作不规范。按照相关规定，县级经管部门需要对村组制定的实施方案进行把关，但调研中发现，少数村组制定的方案不严谨、不规范，县、乡两级经管（财政）部门把关不严。如有的地方经管（财政）部门只对确权完成后的档案资料进行了备案，未对村组方案进行审核把关。按规定，村组制定的方案至少应由三分之二以上的农户代表签字同意，然而少数地方的村组在制定方案时未走民主程序，存在村组干部代签字现象，出现了流于形式、走过场的苗头，影响了民主议定程序的合法性。
三是经费保障不到位，影响基层积极性。土地确权工作涉及的环节多，程序复杂，需要相应的经费保障。按照每亩中央和省补助15元，地方配套15元的标准，目前，虽然中央和省里划拨了专项补助资金，部分县级财政未按标准安排配套专项经费，相当一部分费用由乡镇政府和村级组织负担，例如指界人员的误工补贴和误餐补贴、档案资料归集等，由于乡、村两级经费紧张，难以补贴到位，影响了工作人员积极性，导致工作进展迟缓。调研了解到，南漳县武安镇对确权工作投入经费近60万元，平均每个村花费在3万元以上，经费压力比较大。
四是管理体制不理顺，综合改革难到位。目前土地确权、土地纠纷仲裁等工作由经管部门承担。但全市经管机构普遍存在“人员少、格子低、经费紧”等问题，各级经管人员短缺，机构组成也很复杂，影响了土地确权工作的顺利开展。如市经管办只有7名干部，其中3名负责土地确权、纠纷仲裁工作的干部，还要兼职其他工作，分身乏术；宜城市经管办只有2人（主任、副主任）；樊城区经管局只有局长1人，另外安排了2名实习大学生，返聘了1名退休干部；高新区农村工作局只有1名副局长兼职该工作。乡镇经管站整合到财政所后，农村经济管理和农村改革职能弱化，加之对农业政策不熟悉、专业不对口，导致土地确权工作难以顺利开展。土地仲裁机构建设滞后，在农村土地纠纷仲裁方面难以发挥应有作用。
开出管用“药方”
为提高全市农村土地确权工作整体水平，市人大常委会组成人员针对存在的“短板”，提出有针对性的建议，以《人大调研》文件形式送市委、市政府和相关部门及各县（市）区。建议如下：
（一）进一步提高认识，坚定信心。开展农村土地确权登记颁证，是中央的一项重要强农惠农政策，是深化农村改革，稳定农村基本经营制度，加快推进现代农业的重大举措，对于解决长期以来困扰农村的土地承包地块权属界限不清晰、合同面积不准确等难题，赋予农民长久而又稳定的土地承包经营权，保障土地流转交易安全，完善农村土地承包经营制度等方面具有重要意义。各地各级干部要真正认识到这项工作的重要性，进一步提高认识、坚定信心、打消顾虑、迎难而上，做到思想上真重视、行动上真自觉、工作上真到位，确保土地确权工作顺利推进。
（二）进一步强化领导，落实责任。做好土地确权工作，县级是责任主体，工作重点在乡镇，前沿阵地在村组。各地各级要进一步强化组织领导和属地管理责任，把该项工作列入党委、政府的重要议事日程，进一步强化任务、时间节点和责任要求，通过采取领导包保、专班推进、责任到人、巡回检查、倒排时间、追责问责等办法予以推进。要进一步加强部门协作，财政、公安、国土资源、信访等有关部门要各司其职、各尽其责、通力协作，与经管部门做好相关工作对接和配合。要最大限度地动员和整合党政干部、业务干部、村组干部、测绘公司、农民群众等各方面力量广泛参与，特别要注重发挥村组老党员、老干部和德高望重村民的作用，妥善调解处理各种土地纠纷，确保社会稳定。各驻村工作队要切实负起责任，加强政策和业务指导，帮助村组化解矛盾纠纷，解决实际问题。
（三）进一步严格程序，规范运作。土地确权工作政策性要求强、技术性要求高、程序性要求严，决不能为了赶时间、赶进度而忽视了政策规范和质量要求，更不能流于形式走过场，坚持进度服从质量，切实把握好质量与进度的统一。对于完善二轮延包工作已经规范开展的，应以完善二轮延包时取得的土地承包关系为基础确权；完善二轮延包工作不规范或未开展的，应当在完善二轮延包基础上再进行确权。各地要立足“保持稳定、依法依规、尊重历史、因地制宜、民主协商、注重实效、主体明确”的基本原则，严格规范工作程序。村组方案要符合本地实际，且必须经三分之二以上农户代表签字认可，不能弄虚作假，留下矛盾隐患。县级经管部门和乡镇党委政府要对村组方案进行认真审核把关。要把每个环节的工作都做细做实，真正做到群众认可，经得起历史检验。
（四）进一步充实力量，强化保障。农经干部在土地确权工作中担负的任务非常繁重，而且在今后一个时期深化农村改革中肩负着重要责任。为此，应要求各地要着力加强经管机构及干部队伍建设，并提供经费等方面的保障。乡镇经管机构已与财政所合并的，要进一步明确其农经管理和推进农村改革的职能，增配专（兼）职农经人员，使其能够有精力专注农经工作，确保事有人干、责有人担。要进一步加大土地仲裁机构建设力度，配备法律及农经专业人才，提供经费保障，满足正常“开庭”需要。国家和省拨付的专项资金要专款专用，县级要真正落实配套资金，并解决材料打印、误工补贴、资料建档等必要的工作经费，减轻镇村资金压力，调动基层积极性，促进工作更好更快开展。
（五）进一步加强督办，有序推进。一要加强政策宣传。多形式、多渠道、多层面地进行土地确权法律法规和政策的宣传与培训，吃透吃准改革精神，确保政策落实不走样；把政策进一步传达给农民群众，做到家喻户晓，营造良好社会氛围。同时，要加强对南漳等地成功经验的总结和推广，可通过现场会，现身说法等办法，发挥前期试点的示范引领作用，促使各地增强信心、少走弯路。二要强化工作督办。市确权督办检查组要按照时间要求，对县（市）区工作进展情况开展经常性督办检查，及时研究解决出现的各类政策性矛盾和问题，对于重视不够、落实不力、未能按期完成工作任务的县（市）区要实行追责和问责。三要强化确权成果的运用。加大金融机构对土地经营的支持力度，为农村土地有序流转、适度规模经营和发展现代农业夯实基础。(襄阳市人大常委会 佘俊)
责任编辑：吴志洲
