关于2015年度省人大常委会规范性文件备案审查工作情况的报告

2015年，在省人大常委会的领导下，在省人大各专门委员会、常委会各工作机构的大力支持下，省人大常委会法规工作室认真学习贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神和习近平总书记系列重要讲话精神，依照有关法律、法规规定，积极组织开展规范性文件备案审查工作，较好地完成了年度工作任务。根据《湖北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作条例》（以下简称条例）的有关规定，现将2015年度省人大常委会规范性文件备案审查工作情况报告如下：

一、规范性文件备案审查工作基本情况及主要做法

（一）基本情况

1．接收规范性文件报送备案及审查建议情况

2015年度，省人大常委会共审查规范性文件70件（见附表3）。具体情况是：接收报送备案的规范性文件65件。其中，省人民政府报送备案的规章8件、其他规范性文件22件，武汉市人民政府报送备案的规章9件，武汉、十堰、襄阳、宜昌、荆门、黄冈、咸宁、天门、潜江市和恩施州人大常委会报送备案的规范性文件共26件（见附表1）；接收其他国家机关及公民提出的审查建议4件，接收省委法规室委托审查的规范性文件1件（见附表2）。从2015年度报送备案情况看，文件制定机关规范性文件的报备率、及时报备率、报备规范率较2014年度有明显提高。

2．规范性文件审查情况

（1）主动审查规范性文件情况。按照立法法、监督法和省实施监督法办法及规范性文件备案审查工作条例的有关规定，本着“有件必报、有备必审、有错必纠”的原则，法规工作室对报送备案的65件规范性文件全部进行了形式审查、登记备案、提出办理建议，并根据规范性文件所规范的范围，按照职责分工及时分送有关专门委员会或者常委会工作机构就规范性文件的合法性、合理性进行审查。其中：内务司法委员会审查10件、财政经济委员会审查12件、教育科学文化卫生委员会审查1件、民族宗教侨务外事委员会审查1件、农业与农村委员会审查3件、城乡建设与环境资源保护委员会审查5件、代表工作委员会审查3件、人事任免工作委员会审查1件、预算工作委员会审查2件、法规工作室审查19件、有关专门委员会联合审查8件（见附表3）。经各专门委员会和常委会工作机构对分送审查的65件规范性文件提出的审查意见看，报送备案的规范性文件能够遵循法律、法规的规定，没有发现与法律法规相抵触的情形，也没有发现超越法定权限增设自身权力或违法设定他人义务的情形，且规范的内容基本符合我省经济社会发展的实际需要。

（2）被动审查规范性文件情况。2015年，审查其他国家机关以及公民提出建议审查的规范性文件4件，审查省委法规室委托审查的规范性文件1件（见附表3）。法规工作室根据有关法律、法规和条例规定，对提出建议审查的4件规范性文件都进行了认真研究，并分别提出了建议有关专门委员会进行审查的办理意见，同时根据专门委员会提出的审查意见，分别将《中共湖北省委关于加强人民政协协商民主制度建设的意见（代拟稿）》、《湖北省工商局关于房地产开发企业在房价之外收取房户配套费法律适用问题的答复》（鄂工商函〔2014〕45号）、《省人民政府关于从优秀民办教师中选招公办教师的通知》（鄂政发〔1995年〕107号）、《武汉市征用集体所有土地房屋拆迁管理办法》（政府令148号）的审查情况，及时向提出审查建议的机关或者个人进行了反馈。关于《湖北省殡葬管理办法》（以下简称办法），内务司法委员会审查认为，该办法第二十三条“禁止依法成立的殡葬事业单位以外的任何单位和个人从事经营尸体冷藏棺（柜）、水晶（玻璃）棺”和第三十七条“违反本办法的规定从事禁止的丧葬业务，……处500元以上，2万元以下罚款”的规定，与国务院《殡葬管理条例》（以下简称条例）相关规定存在抵触。据此，法规工作室认真研究，及时召开省政府法制办、省民政厅有关负责人参加的座谈会，通报对该办法的审查情况，并就有关问题进行沟通。鉴于建议人在向省人大常委会提出对该办法建议审查的同时，也向国务院法制办提出了对该办法进行审查的建议，法规工作室积极与国务院法制办联系，了解到国务院法制办已将《殡葬管理条例》列入2016年修订计划，且条例修订草案正在各省市征求修改意见，省政府法制办回复，待条例通过后，迅速对该办法进行修订。法规工作室及时将审查情况与建议人进行了沟通。

（二）主要做法

1．加强组织领导，积极有序推进。常委会高度重视规范性文件备案审查工作，并将其列入重要议事日程，加强组织领导。2015年3月，省人大常委会会议和主任会议首次书面听取了常委会2014年度规范性文件备案审查工作情况的报告。常委会分管领导多次在法制委员会和法规工作室工作会议上，对规范性文件备案审查工作进行部署并提出要求。去年10月，在全省立法干部培训班开班仪式上，王建鸣副主任在讲话中专门强调了规范性文件备案审查工作；去年12月，在全省市州人大主任座谈会上，王建鸣副主任再次强调了规范性文件备案审查工作，并就市州人大常委会规范性文件备案审查机构设置、人员配备等提出了明确要求，积极有序地推进了省人大常委会及各市、州、直管市、林区人大常委会规范性文件备案审查工作。

2．加大监督力度，提高审查质量。一年来，法规工作室根据党的十八届四中全会提出的把所有规范性文件纳入备案审查范围的要求，首次对各市、州、直管市、林区人大常委会报送备案的规范性文件目录及备案审查工作开展情况进行了通报。同时，要求文件制定机关将本级编制的公报及时寄送省人大常委会法规工作室，便于督促检查文件制定机关是否做到应报尽报。2015年度，各专门委员会和常委会工作机构能够认真履行职责，积极开展对规范性文件的审查工作，努力提高规范性文件的审查质量。内务司法委员会、城乡建设与环境保护委员会、代表工作委员会、预算工作委员会对交办的审查件，及时认真组织审查，件件提出书面审查意见，并及时反馈。

3．突出审查重点，回应社会关切。一年来，法规工作室始终把涉及重大改革发展稳定和重大利益调整的规范性文件以及公民、法人和其他组织提出建议审查的规范性文件作为审查重点，认真研究并提出办理建议，及时组织审查，积极稳妥处理，保证国家重大决策部署在湖北的贯彻实施，保障公民、法人和其他组织的合法权益不受侵害。如宜昌市人民政府法制办公室提请审查的《湖北省工商局关于房地产开发企业在房价之外收取房户配套费法律适用问题的答复》（鄂工商函〔2014〕45号）规范性文件，法规工作室高度重视，多次与宜昌市人民政府法制办公室进行沟通，了解提请审查的原因，并与省工商局进行座谈，了解文件制定的理由及依据，同时对建议审查的事项反复进行研究。经审查，法规工作室提出了省工商局《湖北省工商局关于房地产开发企业在房价之外收取房户配套费法律适用问题的答复》（鄂工商函〔2014〕45号）规范性文件与立法法及我省立法条例关于法规授权解释规定相抵触，建议文件制定机关依法撤销的审查意见，并及时将审查意见告知省工商局，回复宜昌市政府法制办公室，积极回应社会关切，维护社会稳定和谐，推进政府依法行政。

4．开展专题调研，推进条例实施。2015年4月中下旬，法规工作室根据2014年度条例各实施主体机关规范性文件报送备案及工作开展情况，组成调研组，对省人民政府办公厅、武汉、十堰、荆门、黄冈、潜江、天门市人大常委会及部分县（市、区）人大常委会条例贯彻实施情况进行了专题调研，了解条例实施以来各单位备案审查工作开展情况，工作中存在的主要困难和问题，面对面听取各地对省人大常委会规范性文件备案审查工作的意见和建议。针对各地普遍存在困难和问题，在调研报告中，调研组提出了进一步加强对条例的学习和宣传，切实提高对规范性文件备案审查工作重要性认识；进一步加大条例贯彻实施力度，切实将所有规范性文件纳入备案审查范围；进一步建立健全备案审查工作体制机制，加强备案审查制度和能力建设；根据修改后的立法法规定，抓紧对条例进行修改和完善等意见和建议。并在此基础上，起草印发了《关于进一步加强〈湖北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作条例〉贯彻实施工作的通知》（鄂常办文〔2015〕43号），有力地推进了条例的贯彻实施。

5．加强联系指导，推动能力建设。法规工作室在对各市州条例贯彻实施情况进行调研时了解到，各市州人大常委会备案审查工作开展很不平衡，部分单位工作还处于探索阶段，其主要原因是备案审查工作机构设置不够健全，人员配备不能到位。法规工作室将调研情况及时向常委会分管领导作了汇报，建议省人大常委会在对设区的市开始制定地方性法规的时间进行调研评估时，要求各设区的市、州人大常委会在设立常委会法制工作机构时，将备案审查工作纳入常委会法制工作机构职责范围，内设专门科室，配备专门人员。截止2015年底，全省各市州人大常委会除神农架林区外，均在常委会法制工作机构内设了备案审查专门科室，仙桃、潜江市人大常委会备案审查工作机构设置为常委会工作机构。去年10月，法规工作室在对全省立法干部培训时，要求备案审查工作机构的同志参加培训，法规工作室有关领导就如何做好备案审查工作作了专题辅导。培训期间，还组织专题讨论，对市州从事备案审查工作的同志提出的有关问题和疑惑进行解答。对荆州等市人大常委会备案审查工作好的经验和做法，通过《立法与备案审查》进行宣传、推广；对工作开展比较滞后的地方进行重点跟踪，督促指导。法规工作室有关同志还应邀赴潜江、十堰两市为人大常委会组成人员及机关工作人员就备案审查工作作专题辅导。去年11月，起草印发《关于规范性文件及立法规划、立法计划上报备案有关事项的通知》（鄂常办文〔2015〕94号），对设区的市、自治州人民政府制定的规章的上报备案的时间、格式等作了统一要求和规范，对其他规范性文件的上报备案工作作了进一步强调。平时，比较注重加强对该项工作的日常联系和指导，对所有市州县到法规工作室学习、请示备案审查工作的同志都热情接待，耐心解答，形成了上下及时沟通的良好工作氛围。

二、规范性文件备案审查工作中存在的主要问题

2015年，省人大常委会规范性文件备案审查工作虽然取得了一些成绩，但还存在以下两个方面的主要问题，应该引起高度重视。

（一）工作开展不平衡。有些地方人大常委会对规范性文件备案审查工作重要性认识不够，工作还处于面上应付，没有真正开展起来；有些规范性文件制定机关对法律法规规定执行不严，没有做到应报尽报、按时报备、主动报备；有些地方人大常委会对下一级人大常委会规范性文件备案审查工作存在着指导、联系和监督不到位的情况。

（二）备案审查工作力量有待加强。立法法和我省备案审查工作条例规定，规范性文件的合法性审查工作主要由专门（工作）委员会承担，而我省大部分市（州）和县级人大专门（工作）委员会机构设置和人员编制少、年龄老化、专业结构不合理，难以适应日趋繁重的审查工作；承担日常办理、联系和协调工作的备案审查工作机构，大部分县（市、区）人大常委会没有设立，也没有配备专职工作人员，从事备案审查工作的同志基本都是兼职，全力投入到备案审查工作有一定的难度，备案审查工作人员的业务素质也有待于进一步提高。

三、进一步做好规范性文件备案审查工作的建议

党的十八届四中全会提出“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”。为深入贯彻落实党的十八届四中全会精神，进一步做好规范性文件备案审查工作，建议：

（一）要进一步提高对规范性文件备案审查工作重要性认识，切实将备案审查工作列入重要工作日程。规范性文件备案审查是地方各级人大常委会开展法律监督工作的重要方式，是维护宪法尊严、保证法制统一、保障公民、法人和其他组织合法权利的重要手段。为此，各级人大常委会要切实加强对备案审查工作的领导，将规范性文件备案审查工作纳入常委会年度监督工作计划，做到有部署、有检查、有考核，并把规范性文件备案审查工作纳入依法治省考核范围，加强对文件制定机关和审查机关履职情况的监督检查。

（二）要进一步加强工作联系、指导，加大备案审查工作力度。随着全面深化改革步伐不断深入，全面依法治国进程不断加快，设区的市、州地方立法工作的不断推进，各级人大及其常委会和各级人民政府依据法律法规制定的规范性文件将越来越多，备案审查工作任务将会越来越重。为此，各级人大常委会要进一步完善备案审查工作体制机制，规范备案审查工作程序，加大主动审查工作力度，完善审查要求和审查建议的办理和回复机制，探索建立备案审查衔接联动机制；要进一步加大对市州人大常委会备案审查工作的联系、指导力度，建立规范性文件报送备案情况通报等机制。

（三）要进一步加强备案审查工作队伍建设，为备案审查工作提供组织保障。规范性文件备案审查工作是一项专业性很强的法律监督工作，责任大，任务艰巨，需要一批政治可靠、思想过硬、业务精通的干部队伍。为此，各级人大常委会要进一步健全备案审查工作机构，充实备案审查工作专业力量，加大对备案审查工作队伍的培训力度，尽快提高备案审查工作能力和水平；要加强调查研究，注重备案审查工作制度创新；要加强横向学习，注重吸收外省市备案审查工作成功的经验和做法，为我省各级人大常委会规范性文件备案审查工作稳步推进奠定基础。

以上报告，请予审议。

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2016年3月29日

附表1

接收报送备案规范性文件统计表（65件）

附表2

接收审查建议、委托审查统计表（5件）

附表3

审查规范性文件目录 （70件）