【中国水利报】铁肩扛责 铁腕治砂——湖北积极推进并落实河道采砂管理行政首长负责制
铁肩扛责 铁腕治砂
——湖北积极推进并落实河道采砂管理行政首长负责制
（记者熊渤 胡顺华 通讯员刘家君 徐典树 刘兴海）12月3日，在当地水利、海事、长航公安等部门执法人员的共同努力下，一艘吸砂船被拖入湖北宜都市孙家河船厂，工人正在用手中的切割机拆除该船的采砂机具。这是宜都市政府对11月26日在湖北宜都、枝江交界水域抓获的非法采砂船舶采取的行政强制措施，是继该市成功办理非采入刑案例后的又一次重拳出击，也是湖北省落实地方行政首长负责制的又一例证。
《长江河道采砂管理条例》颁布实施以来，受特殊地理位置的影响，宜昌市237公里江段无规划采区，全线禁止采砂。但在高额利润驱使下，一些采砂业主不惜铤而走险，非法盗采江砂，长江宜昌段禁采管理一度形势严峻。宜昌市委、市政府根据禁采管理的相关要求，坚持高位推进，强化组织领导，以落实地方行政首长负责制和部门责任制为重点，研究出台了《宜昌市长江河道禁止采砂管理目标责任考核评分细则》、《宜昌市禁采领导小组成员单位落实责任制考核办法》，全面实施禁采管理“三个纳入”，即将长江河道禁采管理工作纳入沿江市（区）党委、政府年度综合目标责任考核，将禁采管理成员单位落实责任制情况纳入市级综治单位考评、市级文明单位考评，有效构建了政府主导、水利部门牵头、相关部门配合的责任体系和协作联动机制，形成了一级抓一级、层层抓落实的工作格局，实现了宜昌市长江河道禁采管理的“四个转变”。
实现了禁采管理从部门负责向政府主导的转变。一直以来，长江河道禁采管理工作由水利部门具体负责，执法手段过于单一，执法过程中缺少抓手，工作力度不够。为改变这种现状，宜昌市将长江禁采管理工作纳入沿江市（区）党委、政府的年度综合目标责任考核，并在年底严格考核、打分。通过推行目标责任考核，极大地提升了沿江市（区）政府对禁采管理工作的重视，实现了禁采管理工作总体上由部门负责向政府主导的转变。
实现了禁采管理从水利部门单打独斗向多部门齐抓共管的转变。宜昌市充分发挥禁采领导小组成员单位作用，2013年起，宜昌市文明办、市综治办先后将市级禁采领导小组成员单位落实禁采责任制情况纳入市级文明单位、综治先进单位的考评体系。在这一责任体系支撑下，相关单位先后联合发布了《关于严厉打击在长江河道非法采砂行为的通告》，启动了打击非法采砂与刑事司法的衔接工作。通过落实部门责任，加强部门之间的沟通、协调，实现了长江禁采管理工作由水利部门单打独斗逐步向多部门齐抓共管的转变。当年，宜昌市所辖的宜都市在禁采成员单位通力配合下，成功办理了一起非法采砂入刑案，被告人因非法采砂被判处有期徒刑6个月，并处罚金2万元。
实现了禁采管理工作由集中整治向常态化管理的转变。一段时间以来，宜昌市禁采管理工作主要采取集中时间、集中人力，对重点时段、重点江段采取定点打击的方式予以阶段性控制，但高压严打过后，受砂石市场供求关系影响，非法采砂又会出现严重反弹。“三个纳入”考评后，为保持禁采管理秩序的长期稳定，在沿江市（区）政府的高度重视和大力支持下，各级水行政主管部门联合公安、交通等部门抽调精干力量，在偷采易发、多发水域设点布控，组织靠前执法；宜昌市及宜都、枝江市分别成立了专职高规格的河道采砂管理局，充实执法人员，保障执法经费，增配执法装备，常年对辖区船籍的涉砂船只进行实时监控，实现了禁采管理工作由集中整治向常态化管理的转变。枝江市安排局直系统40岁以下男干部全员参与到两个一线执法点轮流值守。
实现了禁采管理由局部可控向总体可控的转变。围绕实施“三个纳入”持续推进禁采管理。一方面，宜昌组织所属县市区配套完善巡查检查、信息通报、联合执法、督办整改等制度，不断规范队伍管理和执法行为；另一方面，通过多部门协作的形式，整合行政资源，形成合力，将禁采管理的范围由打击非法采砂行为拓展至涉砂活动人、船、砂等诸多要素和环节，积极探索加强采砂管理的长效机制和打击非法采砂活动的有效手段，推进了禁采管理由点向面的突破，总体上实现了宜昌长江禁采管理秩序的“稳定、可控”目标。
“两项考核”助推河道采砂管理责任落实
湖北襟江带汉，江河纵横，境内除长江外，5公里以上中小河流4228条，河道砂石资源较为丰富。其中，长江干流河长1061公里，占长江中下游干流总长的56%，且一半以上为禁采江段，采砂管理战线长、难度大，在长江流域采砂管理来说均为之最，采砂管理任务十分艰巨繁重。在省委、省政府的坚强领导下，在水利部、长江委的指导支持下，全省各地及有关部门认真贯彻相关法律法规，深入推行河道采砂管理地方行政首长负责制和部门责任制，健全机构，强化责任，完善制度，落实措施，坚持“采禁结合，以禁为主”的原则，始终保持对非法采砂的高压严打态势，初步建立起“政府主导、水利牵头、部门会同、社会参与”的采砂管理模式，有力促进了全省河道采砂管理向依法科学有序转变，总体实现了河道采砂管理的可控局面。
这种局面来之不易，得益于全省各地认真落实河道采砂管理行政首长负责制。为了贯彻执行《长江河道采砂管理条例》和《湖北省河道采砂管理办法》关于河道采砂管理实行地方行政首长负责制的规定，湖北省从政府层面积极推动，成立由分管省长任组长，省高法、检察院、水利、交通、公安、国土等部门为成员的省河道采砂管理工作领导小组，并实行“两项考核”，即省政府对各市、州、直管市和神农架林区政府的河道采砂管理目标责任考核，省综治委对各地社会管理综合治理（平安建设）考核评价。
省领导高度重视河道采砂管理工作。省委书记李鸿忠强调要“铁腕管砂、铁腕治砂，对非法采砂零容忍”。省长王国生要求站在保公共安全的高度，切实抓好河道采砂管理工作。分管省长代表省政府分别与各市、州、直管市、神农架林区政府签定《湖北省河道采砂管理目标责任书》。为检查考核各地政府落实河道采砂管理目标责任的情况，省政府责成省水利厅、公安厅、交通运输厅等部门组成省考核组对各地进行考核，并将考核结果报经省政府同意后通报全省各地。
为进一步提高各地党委、政府的重视，强化河道采砂管理目标责任考核结果的运用，经报省政府和省委综治委同意，从2015年起，将河道采砂管理工作纳入省综治委对地方社会管理综合治理考评范畴，专项考核分值由省水利厅根据省河道采砂管理工作目标责任年度考核结果进行折算。
河道采砂管理“两项考核”，有力推动了湖北全省各级行政首长负责制的落实。近年来，湖北宜都、团风、阳新、孝昌、十堰等地相继办理了非采入刑案例。2015年以来，仅长江沿线7市共出动执法船5251艘次，执法车13201车次，执法人员55695人次，累计查获非法采（运）砂船舶279艘（次），拆除和没收非法采砂机具1071台套，罚款和没收违法所得501万元，有效维护了长江河道采砂管理总体可控的局面。
严格督办追责力保河道采砂管理责任落到实处
全省层层签定责任书，已初步建立起省、市、县、乡、村纵向到底，水利、交通、国土、公安等各级相关部门横向到边的网格化管理责任制体系。从2013年开始，省政府每年汛前向各市、州、县政府和省直各部门以及全社会发布长江河道禁采期禁采管理通告，省河道采砂管理工作领导小组通过《湖北日报》和湖北水利网站等向社会公告省、市、县三级政府及水行政主管部门责任人和长江河道采砂船舶集中停靠点。制定出台《湖北省河道采砂管理突发情况应对与防范方案》，对各地政府及有关部门应对处置河道采砂管理突发情况作出规定，明确地方政府的主体责任。印发《湖北省河道采砂违法行为举报受理处置管理规定》，明确河道采砂违法行为举报受理及处置实行属地管理、分级负责的原则，设立公布24小时值班举报电话，并及时做好受理处置。
严格河道采砂管理责任追究，通过检查督办、媒体介入、电视问政等手段，通报、曝光、查处了一批群众反映强烈的违规采砂问题，并对负有管理责任的数十名相关部门负责人进行了问责处理。省水利厅对每次巡查检查发现的非法采砂问题，都印发督办通知，要求相关地方水行政主管部门查处。其中，对违法行为情节严重的，抄送当地政府或纪委，并进行挂网督办，要求整改查处。近年来，省水利厅已挂网督办18起案件，目前已结案14起。今年，省纪委、省纠风办开展履职尽责点题督办活动，将河道采砂管理作为点题督办的重点内容之一。省水利厅为此专门制定河道采砂管理履职尽责督办方案，确立“八项整治”，划定“四条红线”，对河道采砂管理履职尽责不力的，配合纠风部门对相关地方和部门责任人分别进行了督办追责，进一步促进了地方行政首长负责制和部门责任制的落实。
梯队行动
锁定目标
气色空中改 风光入楚园
——湖北深化水利综合执法改革综述
（记者熊渤 胡顺华 通讯员刘家君 徐典树）黄柏河是湖北省宜昌市主城区200万人口的生命之源，也是该市建设现代化大城市的生态之基，主要流经该市的远安县、夷陵区。
近年来，受多方因素影响，该流域水质污染逐渐加剧，主要是磷矿开采、流域水环境承载能力和水生态环境面临严峻挑战。宜昌市为加大饮用水水源地保护，处理好水源地生态补偿、流域内群众生产生活、磷矿有序开采等重大民生和发展问题，决断决行，重新调整市、县两级利益格局，成立相对高规格的市黄柏河流域水资源保护综合执法局，统筹有关黄柏河流域水资源保护各项任务，协调不同部门、不同区域间的涉水关系，以解决长期以来黄柏河流域水资源保护多头执法、执法缺位等问题， 这是该市加快推进水利综合执法改革的重大探索与尝试，也是湖北省大力推进水利综合执法改革的一个缩影。
“十二五”期间，湖北省水利厅把推进水利综合执法作为依法行政、依法治水的重要内容，大力深化水利综合执法体制、机制和制度“三制”改革，推行系统联动、部门联合、区域联席“三联”并举，加大力度、拓展广度、提升高度，有力有效推动依法治水兴水工作再上新台阶。
力推综合执法体制。在全省水利系统全面推进“一支队伍执法、一个窗口收费”的水利综合执法模式，通过职能归口、机构合并、职责整合等方式，将各项水行政执法、水利规费征收、水行政强制等职能整合到水政监察队伍统一承担，共设立省、市、县三级执法队伍184支,专兼职水政监察员4028名。丹江口、恩施、阳新等一批县市按流域或区域在所辖乡镇片区设立了水政监察中队，在下辖水利工程管理单位设立了水政监察室。全省1024个乡镇水利站均新配了1至数名兼职水政监察员，部分聘请了水政监察协管员。全省水利综合执法体制不断完善，网络不断健全。
建立联动执法机制。在全省水利系统力推省、市、县纵向联动以及地方水行政主管部门、水管单位、流域机构之间横向联动的“系统联动”执法模式。鄂东南片省直管王英、富水两个大型水库，地处2市、3县交界地域，库区水事违法案件频发，执法查处难，省水利厅以推进2市、3县和两个水管单位共同协作的“2+2+3”联动执法机制建立为重点，实行省管大型水库与地方水行政主管部门联动协作执法，及时制止、有效查处了省管王英水库库区填库建房案等一批拦汊筑坝、侵占河湖的水事违法行为，彰显了水行政执法的权威。在鄂东南片的示范带动下，该省汉江流域片等地的联动执法机制也正在逐步建立并完善。
强化责任考评制度。进一步建立健全水行政执法责任制和责任追究制。省水利厅分别与2批共19个国家级、省级水利综合执法示范点创建单位签订创建责任书，出台示范点验收办法及评分标准，目前已有7个示范点通过达标验收。坚持做好对全省水政监察及水利规费征收的年度考核工作。在省政府每年与各地政府签订河道采砂管理目标责任书、进行目标责任考核的基础上，2015年请求省综治委将河道采砂管理工作纳入了省对地方社会管理综合治理考评范围，出台了《湖北省河道采砂管理突发情况应对与防范方案》，进一步推进河道采砂管理行政首长负责制和部门责任制落实到位。
推进部门常态合作。全系统上下着力构建部门间联合执法机制，拓宽执法领域和手段。在河道采砂管理工作中，水利、交通、公安等部门联合执法已实现常态化。在河湖保护工作中，水利、环保、农业、林业、公安等五部门联合执法机制正在建立。宜昌市成立市黄柏河流域水资源保护综合执法局，与水利局合署办公，集中行使水利、环保、农（渔）业、海事等部门涉及保护区内水资源保护与水污染防治的行政处罚与行政强制权。仙桃、汉川等一批市、县水利局内设了水务公安科或水利警务室，分别固定1-2名公安干警专职配合水利执法。
密切执法业务联系。建立水利综合执法与水利业务工作、行政处罚与刑事司法等工作衔接制度，加强涉水活动全方位监督检查。近年来，积极协调公、检、法、国土等部门，力推非法采砂入刑，全省先后有宜都、团风、阳新等地非法采砂入刑案例，重拳打压了违法分子嚣张气焰。
凝聚执法工作合力。近年来，水利与相关部门的联合执法专项行动不断开展，有效增强了水行政执法力量。2015年以来，全省共组织湖泊水库保护、河道采砂管理等方面的部门联合执法行动900余次，检查湖泊水库2461个，在长江河道查获违法采(运)砂船279艘（次）。宜昌市会同海事、航道部门，对查获的运砂船采取不予签证、取消办理过闸手续等处理措施，使全年过境运砂船下降40%以上。
建立联席会议制度。为减少因地域管辖、层级管辖和部门管辖不同而导致的执法管理漏洞，近年来，省水利厅在水行政执法工作中，着力构建省际、省内区域联席会商制度。在长江委主导下，先后建立鄂赣皖、鄂湘边界水域采砂监管协作机制，困扰省际边界的游击偷采问题得以有效破解;在丹江口库区打非治违工作中，建立了鄂豫陕三省“1+3+5”联席会议制度及协作机制，确保了一库清水北送。在省内，分上、下游两个片区，分别建立了沿长江7市采砂监管联席协作制度，出台了跨界追逃、先查后移等制度，形成了我省长江采砂监管的无缝覆盖，今年以来，已成功进行代号为“联动”、“联通”的集中打击整治行动11次，促进了我省长江河道采砂管理的总体可控。
挂牌公开督办案件。执法必严、违法必究是水利综合执法的原则和要求。近年来，省水利厅建立了重大水事违法案件会商与督办制度，对重点案件实行专题会商和挂牌督办，相关案件在湖北水利网站上专栏公示，明确查处与督办单位、时限，定期跟踪督办，确保及时查处到位。对重大水事违法案件采取政府主导、水利牵头、部门协作的方式进行综合督办。自近年实施挂牌督办制度以来，已挂牌督办水工程、水资源、水土保持、河道采砂管理等类案件128起，目前已结案111起。
全面开展执法评议。为提升执法办案质量，省水利厅在全省水利系统全面推行水事违法案件查处“一案一考评”制度，对每起办结案件进行回溯评查，并对全年办理案件进行年度总评。近年来，全省共查处水事违法案件2000余起，结案率达95%，未出现一起经行政复议被变更、撤销或行政诉讼败诉的案件，确保了办案质量，并涌现出了以“全省水政监察工作先进集体”、“十佳水政监察员”和“十佳办案能手”等为代表的一批先进集体和个人，为水利部门政风行风建设作出了积极贡献。
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远安县祥云矿业河道治理后