发挥法治保障作用 助力全局改革创新

　　近年来，宜昌工商系统全面推进各项改革创新，在商事登记改革和事中事后监管等方面取得了很多重大成果，实施的工商登记“一点通”、三证合一“枝江模式”、个体登记“两证合一”、事中事后“兜底式”监管、企业登记全程电子化等工作在全省乃至全国产生了重要影响。总结分析前几年的改革经验，我们认为根本原因在于始终坚持法治工作全局化、全局工作法制化的工作思路，充分发挥法治工商建设的保障作用，有力助推了改革创新。

　　一、发挥法治引领作用，将法治思维融入改革创新

　　（一）坚持法治引领改革，树立改革创新的法治导向。在传统思维中，改革总是体现为对法治的突破与再突破，这种思维惯性是当前制约改革与法治发展的重要因素。我们通过组织全体干部深入学习党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神和习近平依法治国系列讲话，开展法治与改革关系大讨论，在总结和剖析宜昌工商系统近几年改革创新成果的基础上，发现法治工商建设目标不仅与改革创新目标高度一致，而且为我们正确把握改革方向和创新空间具有显著指引作用。通过对法治建设规律性的分析，从而在全市系统更加坚定了法治引领改革的理念，促使我局法治工商建设与一系列改革创新工作相映成辉、共同开展。

　　（二）建立法律顾问制度，提升改革创新的法治水平。我局出台了《宜昌市工商行政管理局法律顾问工作制度》，成立了由“法制机构+专家+律师事务所”组成的法律顾问委员会。委员会对内吸纳公职律师、业务骨干等人员为专职法律顾问，对外选聘法学专家学者和专业律师事务所为兼职法律顾问，组建了一支既具备工商行政管理业务经验、又具有专业法律素养的优秀顾问团队。法律顾问委员会全程参与年度重点工作的调研、立项、论证、实施等全过程，并针对每个环节提出法律意见和建议，通过层层把关，确保改革创新工作在法治的轨道上平稳快速运行，全面提升了改革创新的法治水平。去年全年，法律顾问委员会共参与包含“三证合一”、企业简易注销、外资企业远程核方登记、经营场所负面清单等在内的全局性体制机制创新工作，覆盖面达到100%。

　　（三）开展法治主题征文，塑造改革创新的法治氛围。在法治引领改革发展的当下和未来，以法治理念凝聚改革共识、推进创新显得尤为重要。2015年，市局法规科首次尝试与市法学会、市工商学会联合举办“法治工商建设”主题征文活动，征文活动围绕工商行政管理工作改革创新，面向全市工商系统和社会各界共征集理论和调研文章145篇，包括全市法院、财政、国资委等系统的40多篇文章。这些文章从市场管理体制机制、行政执法监管方式、商事登记改革等多个方面进行了深入的理论探讨和实践总结，提出了大量有理论指导意义和实践操作性质的意见和建议，涌现了一大批有决策参考价值、实践转化价值、理论研究价值的稿件，更有价值的是在全市系统倡导了以法治思维谋划改革创新、以法治方式确立工作措施、用法治标准检验改革成效的氛围，为全市工商行政管理工作营造了良好的社会舆论氛围和改革创新的法治环境。

　　二、发挥法治保障作用，用法治监督防控改革风险

　　（一）加强事前审查把关，把握改革创新切入重点。一项改革创新工作启动之初，法规机构就参与调研，研究需要解决的核心问题，掌握法律给予的创新空间，在此基础上形成改革方案。例如针对先照后证改革后可能出现的市场秩序风险，市政府认为工商部门本身就是市场监管的主力军，同时存在职能、体制、队伍等优势，要求工商部门承担兜底责任。接到任务后，我局组织法规、市场、注册、消保等机构参加的工作专班进行专题调研，发现需要解决的关键问题是：先照后证改革后工商部门不再为相关审批部门把关守门，而相关部门长期重审批轻监管，监管意识和监管能力均不足，市政府因此担心市场秩序失控。工商部门兜底必须坚持“职权法定”的基本原则，不允许行使其他部门的法定职权，经过研究，我们认为工商部门在监管执法中，将不属于本部门职责的违法线索移送有权部门查处符合依法行政的要求，这就是法律留给我们的空间。据此，我们设计了以信息推送和监督相关部门履行监管职责为核心的事中事后兜底监管机制，即将市场主体登记注册信息和日常监管中发现的违法信息通过网络及时推送相关部门监管，同时代表市政府对相关部门履职情况进行督办考核。我们的方案得到了市委市政府的肯定，事中事后兜底监管工作成为我局亮点之一，得到了省市党委政府的高度肯定。

　　(二）强化过程跟踪管理，确保守住依法行政底线。在改革创新过程中，法制机构坚守“法律红线不能触碰、法律底线不能逾越”的原则，为改革工作筑牢了坚固的法律防线。凡是以市局名义起草规范性文件、组织案件研发、开展重要活动，需要法律顾问提供法律服务的，均有法规机构或法规机构指派的法律顾问参与调研、论证等活动。例如在简易注销程序设计过程中，调研发现原注销登记程序最大的难点在于公告和清算，而实践中多数债权人已通过担保等方式将公司的债务与其股东或法定代表人的财产实行了捆绑，工商部门不查验公告和清算报告实践风险不大，我们据此提出不在规范性文件中免除申请人的公告、清算等法定义务，但工商部门不再查验相应材料，因此巧妙规避了法律风险，有效突破了简易注销程序设计的根本性障碍。又如在市场主体住所（经营场所）登记制度过程中，法律专员运用法律专长破解了行政管理与民事权利保护法律责任区分，减少了登记机关对住所的审查责任，为业务机构解放思想大胆改革提供了强有力的法律支撑。

　　（三）完善决策程序监督，加强改革创新风险防控。去年，我局在修订完善重大行政决策程序规范的基础上，进一步强化了法律顾问制度在决策监督审查过程中的作用。市局议事决策事项中涉及法律问题的事项，须由市局法律顾问室组织进行合法性论证，并提出意见和建议，对重大议事决策事项涉及的法律问题出具法律意见书。同时，法律顾问可以列席局长办公会议、专题办公会议和其他相关会议，参与有关事项的调查、研究，可以根据工作需要，查阅与履行职责有关的信息和资料。通过完善决策监督程序，确保了重大行政决策和规范性文件的合法性，加强了改革创新风险防控。

　　三、发挥法治规范作用，以法律制度巩固创新成果

　　（一）推进规范性文件制定，以法律形式巩固改革创新成果。近几年我局的一系列改革举措能够保持延续性和持久的生命力，主要源于法治对改革实践的支撑和改革成果的巩固。在企业信用征信体系建设过程中，我局法规科积极推动市政府以规范性文件形式印发了我局代拟的《宜昌市企业信用信息公示暂行办法》。在事中事后监管改革过程中，市政府同样以规范性文件形式出台了《宜昌市市场主体事中事后监管办法》。

　　（二）完善配套实施细则，以法制手段推进改革创新工作。从2014年开始，我局由市局法规科牵头编撰了全面覆盖工商行政管理工作的20个业务规范，全市系统规范化水平得到显著提高，在执法实践中取得了较好效果。我们于是将这一做法移植到专项改革工作中来，特别是在顶层设计环节，强化了业务单位在思考业务工作的同时，还要同步制定业务工作规范，确保了各项工作有据可循、规范运行。今年，我们先后出台了《宜昌市工商局市场网格化综合监管办法》、《市场综合监管指挥中心内部运行管理办法》、《宜昌市市场主体住所（经营场所）登记管理规定》等一系列业务工作规范，进一步完善了法治工商规范化建设体系，为改革创新工作的顺利推进发挥了积极作用。

　　（三）加强结果跟踪反馈，以法制建设保障创新工作可持续发展。对所有法律顾问室和法律专员参与的重大决策和改革创新工作，法律顾问委员会均指派专人负责实施效果的跟踪调查，建立工作台账，收集基层的反馈意见，并形成调查报告，为规范性文件及业务工作规范的修改提供依据，确保问题及早发现、即时纠偏。（宜昌市工商局供稿）