小村落 微自治 大效应——农村基层治理的秭归探索

图为：路修通了，大货车开进果园来。

图为：王家桥村第五村落村民自发修建果园路。

　　秭归县以“幸福村落”创建为目标，以自然村落为单元探索村民自治有效实现形式，重心下沉，重构农村自治单元，激活了农村基层治理与发展的动力。村落自治让农村公益事业兴办不再难，3年多来全县农民自筹资金6200多万元，新修公路1115条、3688公里。

　　该县农村基层治理创新获“首届中国社区治理十大创新成果”奖，并纳入全国第二批农村改革试验区试验项目。

　　 一条断头路，引发村级治理反思

　　秭归县村落自治新局，发轫于水田坝乡王家桥村。

　　秭归是脐橙之乡。山路十八弯，满眼柑橘树。

　　王家桥村4000多亩山地，能种橘树的地方，全种上了。

　　山高坡陡，田间地头不通路，机动车开不进来，农民种橙子最辛苦的环节是采摘运输，橙子得一篓一篓地背回来。“背着柑子爬上坡，人老体弱耐不活，请工一天二百多，卖斤橙子少几角。”喜欢编顺口溜的王家桥村党总支书记、村委会主任向富柱说，工钱年年涨，如今一亩橘园的采摘背运成本得一千多元。橘园通路通车成为农民的强烈愿望。

　　2012年，秭归县精品果园试验示范区项目落户王家桥，其中要配套建设一条2.4公里的果园路，由村委会牵头实施，涉及几个村民小组的78户人家。

　　然而，对于政府项目“下村”，大多数村民的第一反应不是如何参与，让好事落地，而是想着“项目来了，就等着政府补偿发钱了”。

　　“占了我家地，砍了我家树，能补4万要8万。”这是村民的普遍心态。

　　修建这条小村道，让当了30来年村干部的向富柱心力交瘁。“以前修路要征地，每亩补偿两万一，给了补偿还扯皮，搞得不好堵挖机，抽调一个副书记，受了不少窝囊气，至今问题没理清。”村委会专门雇了3位村民协助化解施工矛盾，磕磕绊绊修通1.7公里，计划中的最后几百米不了了之。

　　为什么对群众有利的公益事业难办成？王家桥村的断头路，引起前来调研的宜昌市、秭归县领导的深思。“断头路”反映了税费改革后农村治理上存在的短板问题。

　　秭归县民政局局长宋正荣介绍，2000年至2001年税费改革时，为减轻农民负担，全县合村并组，467个村，并至186个村，村民小组从3000多个，合并至1152个。合村并组，的确减少了村级行政成本，但也带来建制村治理单元偏大的新问题。全县合村并组后的建制村，版图面积平均达到13平方公里。其中面积最大的屈原镇九岭头村达到45.3平方公里。一个村平均人口1700人，最多的茅坪镇溪口坪村总人口4280人。

　　地大人稀，村干部管不过来。一个村就3至5名村干部，他们主要忙于落实县里部门与乡镇分配下来的行政事务。村干部在外开会多、办事多。村干部精力花在“行政化”工作上，“自治性”事务顾不上。

　　建制村治理单元偏大，群众利益协调难度加大。县民政局基层政权股股长李林修说，同一个建制村里，一般有10多个自然村落，分布下起江边、上至山顶，海拔落差1500米以上。山上的人与山下的人，想的不一样。村民都认为眼皮底下的事情最重要，对建制村范围内的其他公共事务，村民关注度、共识度低。“沟不挖到自家地头，路不修到自家门口，就不参加筹资筹劳。”

　　村级治理模式必须变革！

　　 重心下沉，变村落为自治单元

　　面对基层治理的现实困境，秭归从2012年下半年开始探索“幸福村落”建设，开辟村民自治新途径。核心是重心下沉，把建制村自治大单元，划小为村落自治小单元。

　　村落如何划分？县里的总体方案建议：每个村落30－50户左右、1至2平方公里地域范围。地域相近、产业趋同、利益共享、群众自愿，各村因地制宜划分村落，不搞一刀切。村落划分方案，由村民代表大会讨论决定。

　　新划分的村落，基本以自然村落为基础，规模比村民小组小。全县186个村1152个村民小组，共划定为2055个自然村落。茅坪镇陈家冲村原有6个村民小组，划分成了10个村落。

　　村级的组织架构也重新设计。取消村民小组，实行“村党组织—村落党小组—党员”和“村委会—村落理事会—农户”的双线运行、三级架构治理模式。凡是村落有党员3人以上的，同步组建党小组；村落内党员人数不足3人的，与邻近村落联合组建党小组。党小组长兼任村落理事长的有844人，占41%。

　　以“两长八员”为骨干推进村落自治。“两长”：党小组长和村落理事长；“八员”：经济员、宣传员、帮扶员、调解员、管护员、环卫员、张罗员、监督员。村落“两长八员”，由村落群众采取无记名投票的方式推选产生。村落理事会三年一届。理事会成员可兼任多“员”。陈家冲村郭家湾村落66岁的李英桂，是理事会成员，兼任了张罗员、宣传员、监督员。全县2055个村落，共推选“两长八员”10412人。

　　向富柱向记者介绍，村落“两长八员”是义务开展工作，村委会只对村落理事长给予每年300元电话补贴。

　　陈家冲村向家坝村落理事长任玉波介绍，村落理事会每季度召开一次群众议事会，集中学习政策，收集社情民意，供村委会决策参考。村落每季度评比一次环境卫生，并公示。村民矛盾纠纷，先在村落内调解，调解不下来，再到村委会。村落公益项目建设，让村民们自主决定，协商实施。

　　全县统一制定下发了《村落理事会章程》《村落公益事业议决建管办法》《“幸福村落”考核标准》等工作规程，引导村落群众开展自治。同时县里出台了激励措施，培育村民自治意识，激发村落自治动力。一是评星定级给“面子”。每年组织评选一批“幸福村落”“五星级党员”“优秀两长八员”，并张榜公示，给予奖励。二是以奖代补给“票子”。自2015年起，县财政每年为每个村预算安排2万元“幸福村落”建设资金，其中1万元直接拨付到村，用于村落工作经费；1万元安排到乡镇，用于“幸福村落”建设工作考核奖励。同时，县委研究出台了《村落项目建设管理办法》，以村落为单位组织申报项目，简化立项、审批、监管程序，10万元以下的直接由村落组织实施。

　　 群众带动群众，内生动力激活

　　村落自治开新局。同样是王家桥村，同样是修果园路，难事不再难。

　　过去，国家投资，征地、砍树先补偿村民50多万元，最终修了条1.7公里的断头路。如今，不存在征地补偿，村民占地互调、砍树互补、资金自筹、用工分摊，全村2013年以来修了7条、12公里果园路。“村干部也不像以前劳神费力了。”向富柱说。

　　让群众说服群众，让群众带动群众，让群众教育群众，这是村落自治带来的根本改变。

　　王家桥村第七村落理事长王功勋说，一个村落内都是熟人，沾亲带故，互相间有约束，所以理事会能制定一些土办法，做成以前村干部想做却做不成的事。

　　商量自筹资金修果园路之初，王功勋组织26户村民开了七八次会，最后一个“钉子户”终于签字同意。不曾想，第二天他又变卦了。“既然他家不出钱不出工，那么路修好之后他家不能用！”其他村民纷纷表明态度，抛出“狠话”。

　　路照修，只是路线变了，绕开“钉子户”家果园。这下“钉子户”急了，只好挨家挨户上门求大家原谅，把线路变回来。

　　村落自治并不是一团和气，村民在利益面前会有纷争。平等协调，就是在争争吵吵中，达成了最大共识。

　　村落兴办的公益项目，理事会均事无巨细，全都公布给村民看。记者在陈家冲村向家坝村落宣传栏看到，自发新修公路捐款花名册、投劳用工花名册、收支情况，均上了公示栏。连谁家管了一餐中饭、谁家锯了一棵树，都写得清清楚楚。“公益事业好办了，社会风气好转了，干部工作好做了。”秭归县委书记卢辉说，村落自治凝聚力量，一批能人、贤人、热心人脱颖而出，全县一支超万人的队伍参与乡村治理，极大改变了过去光靠700多名村干部撑着的局面。基层党组织建设与村落自治相结合，也破解了基层党小组如何组建、农村无职党员如何发挥作用的难题。划小村级治理单元，给每名党员、能人提供一个干事创业、展示自我的舞台。

　　向富柱说，过去王家桥村只有6个村干部（含3个社区负责人）忙事，现在有17个理事长、85个理事共同管事。

　　有了村落理事会，村级公益事业发展风生水起。至今年7月，全县农民自筹资金6200多万元，新修公路1115条、3688公里。新修水渠53062公里，新建水池9291口、123万多立方米。

　　“一事一议把会开，公路修到果园来，销售柑橘随车采，省工省时发大财。”向富柱又说起了顺口溜。

　　村落理事会还在矛盾调解、环境卫生整治等方面发挥出巨大作用。

　　李林修讲了一件小事。九畹溪镇界垭村第十一村落，李某张某两家因山林四界闹了20多年矛盾，打骂斗殴。

　　成立村落理事会以后，调解员主动站了出来，拿出自家20多年以前分地时的田间四界记录，当面锣对面鼓地指出了两家土地面积大小，想占别人土地的张某自知理亏，就此罢手。（胡祥修 汪彤 郑家裕）

激活末梢

　　2016年中央一号文件指出：“创新和完善乡村治理机制。”“在有实际需要的地方开展以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点。”

　　秭归县全面推行村落自治新机制，开展“幸福村落”创建，取得明显成效。村落群众自我服务、自我发展的意识增强，村落产业发展、环境建设、矛盾化解、困难帮扶等方面有了明显的进步和改善。这一乡村治理方式创新的核心，是把治理重心下沉，划小自治单元，解决了建制村（行政村）村民自治虚化、弱化的问题。

　　各地的建制村，都是由若干自然村落组成的，是一个大村庄。大村庄的村民，在很多事情上缺乏共同利益，也就没有参与自治的动力。村委会很难把没有资产、利益关联的村民统一起来达成一致行动。

　　而在一个自然村落内，很多村民同宗同族，血缘关系、利益联系紧密。村落内群众协商，自己解决自己面临的问题，比乡村组织自上而下去推动效果要好得多。

　　秭归划小村民自治单元的改革探索，适应了农村经济社会结构的深刻变化，有效化解了农村社会“神经末梢”管理缺位和失灵问题。在建制村以下开拓出村民自治的空间，让“十几公里外的事”变为“家门口的事”，让自治进入“微观”和“细化”的具体层面。

　　秭归的“幸福村落”创建，以村落党小组和理事会为自治主体，让党领导下的村民自治落到了实处，让协商民主延伸到了农村基层，也夯实了基层党建工作底盘。基层党员先锋模范作用发挥出来了，乡村能人的正能量释放出来了，农村发展的动力也激活了。（龙称）