我国地方政府债券的前世今生

　　地方政府债券是地方政府进行债务融资的一种重要表现形式，也是发达国家较为常见的地方政府负债方式。我国地方政府债务融资由来已久，但规范发行地方政府债券，是经过多年实践积累和经验总结才逐渐成形的。

　　建国初期，为支持经济建设，我国曾零星发行过地方建设公债，如1950年东北人民政府发行的“东北生产建设折实公债”。

　　改革开放前期，由于经济建设需要，一些地方政府曾发行过地方债券。但由于存在融资方式不规范、资金用途不透明、采取行政摊派发行等问题，国务院于1993年发文制止了地方政府的举债行为，1994年预算法进一步明确地方政府不得自主发行地方政府债券的原则要求。与此同时，地方融资平台开始崭露头角。

　　亚洲金融危机后，面对地方建设的融资需求，中央政府通过发行专项国债再转贷的方式向地方政府提供资金；同时，为应对预算法的举债限制，各地方政府纷纷建立地方融资平台公司，融资平台公司逐步发展壮大，成为地方政府进行融资的主要途径。在具体融资方式上，主要包括获取银行贷款和发行债券两种方式。其中，融资平台公司发行的债券被称为“城投债”，类型包括企业债券、中期票据、短期融资券等。地方政府通过财政拨款或注入土地、股权等资产，使融资平台公司具备获取贷款或者发行债券的基础，待其筹集资金后，再投入到具体项目中。由于地方融资平台存在自身偿债能力不足的问题，有时需要由政府提供担保或其他形式的偿债安排。

　　本轮全球金融危机后，为应对国际金融危机，破解地方政府融资难题，规范地方政府融资途径，增强地方安排配套资金和扩大政府投资的能力，我国在现行预算法基础上有所突破。经国务院批准，财政部开始代理各地方政府发债，并将其纳入地方预算构成地方债务，债券到期前，地方政府需将还本付息资金缴入中央财政专户，由财政部代办还本付息。这一机制被称为“代发代还”机制。2009-2011年地方政府债券延续每年2000亿元的发行规模，2012、2013和2014年额度分别增加至2500亿元、3500亿元和4000亿元。

　　在“中央代发代还”试点取得一定成效后，2011年下半年，国务院批准个别财政实力较强省（市）启动地方政府自行发债试点。试点地区可在国务院批准的发债规模限额内，自行组织发行政府债券,并由财政部代办还本付息；试点省（市）可发行3年和5年期债券，实行年度发行额管理，发债规模限额当年有效，不得结转下年。由此形成了“自发代还”机制。2013年起，进一步增加了地方政府自行发债试点省（市），并适度延长了发债期限，最多可发行三种期限债券（3年、5年和7年），每种期限债券发行规模不得超过发债规模限额的50%。

　　接着，又引入了“自发自还”机制，并替代“自发代还”机制。2014年5月，财政部在十省（市）试点自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金机制。试点地区发行规模不得超过国务院批准的当年发债限额，发行期限为5年、7年和10年，比例为4∶3∶3。

　　随着2014年预算法的修订及国务院关于地方政府债务管理政策的出台，我国地方政府债券市场发展进入法治化建设的新阶段。预算法的修订，初步解决了地方政府融资“怎么借”“怎么管”和“怎么还”的问题，为发债融资提供法律支持。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》，则进一步明确了从2015年开始，地方政府只能通过发行债券融资，并对地方政府债券品种、债务规模、风险预警机制及相应的配套制度做出原则性安排。此外，财政部印发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法》,对存量债务进行清理，为将政府债务分门别类纳入全口径预算管理打下了基础。