加强和改进新时期乡镇人大工作的思考

一、当前乡镇人大工作存在的主要问题

（一）章法不清。地方组织法赋予乡镇人大13项职权，概括为五个方面，即保证权、决定权、选举权、监督权、罢免权。从调研座谈了解的情况看，乡镇人大在实际工作中，履职情况与法律规定还有一定差距。主要是对这五种权力如何运用，与会人员大都比较盲然。县级以上人大常委会开展工作主要依据监督法及各省实施监督法办法，且大都制定了常委会议事规则，在实践中，逐步形成了较为完善的监督制度体系，各项工作都能有序推进。《湖北省乡镇人民代表大会主席团工作若干规定》对乡镇人大主席团的产生、人大会的组织及如何召开、主席团成员职责、人大主席、副主席职责等作出了规定，而对乡镇人大如何履行法律赋予的五个方面的权力，没有作出可操作性的规定。章法不清，阵脚就乱。绝大部分乡镇人大未行使过重大事项决定权，有的乡镇人大会的召开等都不规范。往往开展一项工作，都是被动应付，或“照葫芦画瓢”。乡镇人大如何行使好法律赋予的职权，就需要更为细化的规定，以明确职权的具体内容、操作程序等。

（二）精力不足。换届以后，湖北省各地乡镇人大主席都由同级党委书记兼任，均配有人大专职副主席，这些同志在乡镇具有较高的威信和实际工作经验。但乡镇党委书记、人大主席更多精力和时间用于关注经济发展、社会稳定等上级考核项目的硬指标上。武穴市委虽然将乡镇人大工作作为年终目标责任考核指标，但分值过低，导致乡镇对人大工作投入人力、物力、精力还远远不够。人大主席除了在人大会期间能发挥一定作用外，基本不参与人大工作，人大工作主要由专职副主席负责，具体工作由人大秘书承担。武穴市12个镇（处）人大副主席（副主任）只有1个镇人大副主席未参与中心工作分工，其余都分管党务和政府工作，人大副主席也是“种了别人的地，荒了自家的田”。没有专门的人大办事机构和专职人大工作人员，完成好法律规法规规定的任务，就成为一纸空谈。

（三）意识不强。思想认识不统一是影响乡镇人大监督工作实效的根本原因之一。首先表现在基层群众甚至个别领导干部人大意识不强，对人大监督的认识不足、重视不够。仍然认为，人大工作务虚的多，人大监督只是召开会议、听听汇报、提提意见，对待乡镇人大日常工作存在应付心理，缺乏接受人大监督的主动性。其次，乡镇人大同志自身的人大业务知识掌握不是很全面，尚不熟悉工作内容和方法，对乡镇人大的性质、地位和作用有认识上的偏差。再次，部分乡镇人大代表自觉履职意识不强，作为不够，思想上有顾虑，担心监督多了会把握不好分寸，存在“多一事不如少一事”的思想。部分代表提出的建议未被采纳或落实，不同程度地存在“提了也白提，还不如不提”的想法。因此，“哑巴”代表、“举手”代表普遍存在，制约了代表作用的发挥。

（四）体制不顺。由于乡镇人大没有常设机构，在实践中遇到不少具体问题，一方面，随着经济社会的发展，乡镇发展需要乡镇人大讨论决定的重大问题日益增多，乡镇人大的工作任务日益繁重。另一方面，乡镇人大由于没有常设机关，人大代表的联系和召集比较困难，使得乡镇人大的全体会议事实上难以经常召开，个别乡镇甚至连法定的一年一度的人大会就未召开，从而其职权的行使也就打了折扣。另外，乡镇人大主席开展工作的法律依据不足，制约了乡镇人大工作的顺利开展。《湖北省乡镇人民代表大会主席团工作若干规定》第七条对乡镇人大主席、副主席履行六项职责作出了具体规定，但很难理解这六款规定究竟是人大主席团工作还是人大工作。例如，乡镇人大主席无权以乡镇人民代表大会的名义行使乡镇人大的职权，因此，他不能动用乡镇人民代表大会的印章。在实践中，如果要召开乡镇人大的有关会议，连以什么名义发通知都成了问题。如何解决这个问题，亟待通过修改相关法律予以解决。

二、做好新时期乡镇人大工作的建议

（一）建章立制。各级要高度重视乡镇人大工作，特别是县级人大常委会要督促、指导乡镇人大按照地方组织法赋予乡镇人大13项职权，建立相关工作制度、规定，以明确行使哪些职权、程序如何操作等。保证权的运用要制订好视察、检查等办法，认真总结法律法规在本行政区域内正确实施取得的成绩，找出存在的问题以及解决问题的建议，对突出问题的整改要进行跟踪监督，务求监督的实效性。重大事项决定权，要把握合法性、全局性、人民性的原则，必须在法定的职权范围内选择确定重大事项，并召开乡镇人大会按照法律程序对本行政区域内的重大事项作出决议决定。监督权的运用，要有重点、有针对性地开展监督工作，要突出监督事关经济社会发展大局的重大事项，突出监督民生问题，突出监督代表提出的议案建议的办理，确保监督工作的针对性和实效性。

（二）加大投入。乡镇党委要加强对人大工作的领导，每年初为人大安排重大调研课题，向人大交任务，要求给党委出谋献策。每月要研究一次人大工作，每周花一定时间落实人大工作，解决人大工作中遇到的具体问题。针对乡镇人大没有专门的工作机构，人大主席、副主席专职不专岗等问题，上级党委要出台相关政策规定，设立专职乡镇人大主席、副主席、秘书各1人。如果人大主席由乡镇党委书记兼任，副主席可以明确为正科级、乡镇党委委员，但不得参与政府分工，不得协助处理政府工作，专司人大工作。有了职级、机构、人员，乡镇人大工作才能顺利开展。要支持和保障乡镇人大工作所需的各种费用，把乡镇人大会议经费、代表活动经费以及执法检查、视察、调研等活动经费列入财政预算，为乡镇人大工作正常开展提供经费保障。

（三）增强意识。首先要加大对人民代表大会制度的宣传力度。通过新闻媒体、专题活动等宣传人大的性质、地位和作用，宣传乡镇人大在履职方面所做的工作，让更多的人了解乡镇人大工作，支持乡镇人大工作，使全社会高度重视关心乡镇人大工作。尤其是提高广大选民的民主意识，认真行使民主权利，有效推动基层人大工作的进一步开展，为乡镇人大依法履职营造良好的舆论氛围。二是乡镇人大同志要加强政治理论和人大业务知识的学习，不断提高为人民依法行使好职权的责任感和工作能力，始终以良好的精神状态，认真负责的工作态度，敬业奉献的精神对待人大工作，依法履职，积极主动作为，充分发挥作用。三是要发挥乡镇人大代表主体作用。乡镇人大代表中农民身份的比例比较高，要定期对代表进行培训，使代表较好地掌握执行职务的工作方法、工作常识，不断提高履职能力和工作水平。乡镇人大要经常组织代表向原选区选民或原选举单位述职、开展对政府工作部门评议、视察、调研等活动，支持和保障代表执行职务，加强对代表所提的议案、建议的办理力度，增强办理实效，让代表满意，有效激励和鞭策代表增强责任意识，提高代表履职的积极性。

（四）理顺体制。鉴于乡镇人大没有常设机构，在实践中很多工作难以正常开展，建议加强顶层设计，在乡镇人大闭会期间设立乡镇人大常设机构（机关）。早在1995年地方组织法修改的过程中，许多地方人大就提出，要求明确赋予乡级人大主席团类似人大常委会的某些职权，但这一建议未被采纳。为弥补乡镇人大闭会期间没有常设机构（机关）组织开展代表活动等问题，地方组织法、代表法作出了相应的规定。为此，相当多的乡镇人大利用地方组织法、代表法中有关乡镇人大主席团的规定，延伸和发挥了主席团在闭会期间的功能和作用，使主席团变成了事实上的乡镇人大常设机构。综合各方面的情况，笔者认为，既然法律赋予了乡镇人大主席团、人大主席、副主席相应职权，但概念比较模糊，倒不如直接从立法层面予以明确，设立乡镇人大常设机构，这样才更有利于乡镇人大工作的正常开展，有利于推进基层民主法治建设。(武穴市人大常委会主任　郑勇平)　　

责任编辑:吴志洲