黄冈市推行“市长审案” 建设法治政府
黄冈地处湖北省东部、大别山南麓、长江中游北岸，是武汉"1+8"城市圈城市之一。黄冈革命传统光辉灿烂，这里是“黄麻起义”的发生地，是200多名开国将军的共同故乡，诞生了董必武、李先念两位国家主席。董必武是新中国法制建设的主要奠基者，是中国近代践行法治理念的先驱之一，董老的法治思想是中国特色社会主义法治体系的思想源泉，也是黄冈推行 “市长审案”、建设法治政府的重要理论依据。近年来，黄冈市委、市政府高度重视法治建设，将行政复议打造成为化解矛盾纠纷的主要渠道，探索推行 “市长审案”，是一项应时、应势、符合黄冈实际的行政复议创新举措。
自2014年初起，我们确定由政府市长、副市长轮流主持市政府行政复议委员会的案件审理，将政府首长、行政执法部门、复议案件承办机构、专家学者等各方力量集中在一起，审议、讨论复议案件。 “市长审案”的法律依据是地方各级政府组织法确定的行政首长负责制和行政复议法规定的市政府是行政复议机关的原则，实践载体是行政复议委员会和行政复议局，配套制度有“市长审案”制度规定、事前调解和解制度、调查核实与听证制度等具体规定。
（一）做好前期工作，确保案审效果。一是妥善安排时间。年初市政府办公室印发《“市长审案”实施方案》，每年只安排市（县）长审理一次案件，耗时2－3小时，再忙的领导一年抽2－3小时研究行政复议案件并不为过。二是认真选择案件。既不让最复杂疑难案件上会，也不让过于简易的案件上会，而是将对依法行政有利对法治政府建设有益的案件上会，如棚户区改造、土地承包权纠纷、工伤认定等。三是做好准备工作。案审会前复议局认真做好案件调查、听证、调解工作，梳理证据、法律依据、做好初审报告，确保会议取得良好效果。四是精心挑选案审委员。从复议委专家库中抽选专业对口、素质过硬的部门常任委员和律师、学者等非常任委员作为“市长审案”参谋助手，为市长作出复议决定提供法律意见建议。
（二）优化审理流程，确保案审质量。一是会前认真准备。由市复议委办公室负责人报告案审会准备情况并清点参会人员，市长主持并开始案审会；二是案情梳理清楚。行政复议案件承办人依次汇报案件基本情况、阐述案件焦点问题、表明办案人员复议决定初始建议；三是充分听取意见。案审组专家委员依次发表意见，市长归纳总结意见，并提出案件初步处理意见；四是形成议决建议。案审组各委员填写《案审会委员案审意见表》进行票决，市复议委办公室工作人员统计票决情况，填写《案审会意见汇总表》并向市长报告票决结果，市长根据票决情况当场宣布拟决意见；五是当场指出问题。市长就上会案件进行点评，并就案件本身及部门执法过程中存在的问题提出整改要求。
（三）“市长审案”推开了“一扇窗户”。4年多来，我市共有17位市长、副市长主持28次行政复议案审会，审理案件129件，综合纠错率达41%，决定履行率达100%。复议后诉讼败诉率为零。全市共有45位县（市区）长审理行政复议案件80件。“市长审案”推开了复议案件办理中决定者与审案者之间的窗户，推开了申请人与决定人之间的窗户，推开了政府与社会公众之间的窗户。“市长审案”解决了一大批重点民生问题，比如规范城管部门对违法停车的执法程序，综合施策解决停车难问题；严格工伤认定程序，规范了安全生产重点管控行业企业用工行为；严格集体土地征收程序，为高铁建设提供坚强法制保障。我市及时总结“市长审案”主要做法，形成了《湖北省黄冈市强化行政复议机关职责积极推进法治政府建设》经验材料，在国务院法制办2017年第5期《行政复议工作动态》刊发，为各地提供了借鉴和参考。
二、“市长审案”是我们对行政复议体制机制改革的一次探索
黄冈是小地方，但我们愿在行政复议改革方面做出自己的探索，为行政复议下一步改革提供借鉴和样本。回顾五年来的改革，我们感到在如下三个方面做了一些探索：
（一）依法履职和制度创新相结合。现行《行政复议法》并未规定“市长审案”的案审制度，从这个角度讲，“市长审案”是我市探索完善复议案件审理机制的一项制度创新。但同时，“市长审案”也是市长依法履职的体现。《行政复议法》规定的行政复议机关是各级人民政府，市长审理行政复议案件，是依法履行其法定职责，落实了地方人民政府组织法规定的行政首长负责制，解决了“审案者不决定案件，决定案件者不审理案件”的弊端。推行“市长审案”让政府首长实际参与复议案件审理，就是要让行政复议成为基层政府常态性工作，成为行政首长关注的对象，让行政复议与政府日常工作交叉、融合、互补。
（二）红脸出汗与定纷止争相结合。纠正行政机关违法或不当行为和保护相对人合法权益是《行政复议法》确定的两大主要功能。推行“市长审案”，是二者的有机结合。一方面，“市长审案”制度突出了矛盾纠纷化解功能。我们推行“市长审案”制度后，行政复议的公正性、权威性明显增强，复议决定的履行率、行政纠纷的化解率得到大幅提升，切实维护了行政相对人的合法权益。另一方面，“市长审案”制度彰显了纠错功能。市长主持审理复议案件，被申请人单位负责人及相关人员列席，全程旁听。市长、专家及学者在案审会中当场指出案件存在的问题，市长针对案件反映的问题对被申请人作出指示要求，让被申请人深受触动警醒，红脸出汗，促使复议决定执行快、落实好，案件中反映出来的共性问题得以迅速有效整改，提升了行政执法水平。
（三）以市为主与县市跟进相结合。2014年1月，黄冈市政府确定正式实施“市长审案”，打响了我市行政复议体制机制改革的第一枪，为创新行政复议审理机制积累了经验。随后，我市下辖11个县、市、区比照市政府做法相继开展“县（市、区）长审案”制度，极大地增强了行政复议的公正性，大幅提升了行政复议决定的履行率，达到了法律效果与社会效果的统一。
三、“市长审案”是基层法治政府建设的一大抓手
我市“市长审案”开展以来，得到了各级政府法制机构的重视，得到了各位专家的指导和帮助，还有社会各界的大力支持，是顺应新时代法治改革的创新之举，是推进基层法治政府建设的一大抓手和重要举措。
（一）明确了行政首长的复议职责。以“市长审案”制度为载体，将政府领导、行政机执法部门、复议案件承办机构、专家学者等社会力量更加紧密的联系在一起，共同审议、研讨、拟决行政复议案件，为政府作出复议决定提供参考，符合首长负责制原则，畅通了行政复议申请渠道，强化了行政复议纠错纠偏功能，提高了政府及部门公正文明的行政执法水平。
（二）深化了行政首长的法治意识。通过制度设计，行政首长亲自主持审理行政复议案件，并在诉讼活动中出庭应诉，强化了政府领导及部门负责人的法治意识。行政首长亲自参与审案，避免“以签代审”，解决了复议机关和复议机构“两张皮”的问题。通过“市长审案”，行政执法部门在规范执法程序、提高法律文书制作水平及文明执法能力等方面较之以前有了大幅转变。
（三）积累了复议体制机制的创新经验。 “市长审案”有法律依据、理论基础和实践土壤，坚持依法、公正、及时地办理各类行政复议案件，促进了经济发展和社会和谐稳定；坚持“以人为本、复议为民”，通过每个具体行政复议案件的办理，切实维护人民群众的合法权益，密切了政府与人民群众的关系；纠正了一大批违法、不当的具体行政行为，保障和监督行政机关依法行使职权，强化了行政机关工作人员“有权必有责、用权受监督、违法要追究、侵权须赔偿”的意识，提高了各级行政机关依法行政的能力和水平。（黄冈市政府法制办）