"零办案"在"变"中求解 恩施创新办案机制纪实
中新网湖北新闻7月28日电(饶章涛) “缺人、缺钱、缺经验，独立办案，孤掌难鸣；人熟、事熟、地方熟，打虎拍蝇，压力山大”。这是乡镇纪委长期处于“零办案”的真实写照，更是山区乡镇纪委普遍存在“有案无人查、想查不会查、会查不敢查、敢查不能查、能查无处查”的尴尬局面。
2012年，恩施土家族苗族自治州纪委监察局针对山区的特点，转变办案思路，探索推行以“联片、协查、查审分离”为主要内容的山区乡镇协作区办案机制，有效消除山区乡镇“零办案”老大难问题，全州88个乡镇不仅突破零办案，还涌现出一批“办案能手”。2013年，乡镇办案协作区制度荣获湖北省纪检监察系统“创新奖”，并在全省推行。
问题：“难办案”在深山中突显
“缺人、缺钱、缺经验，独立办案，孤掌难鸣”“人熟、事熟、地方熟，打虎拍蝇，压力山大” ……
2012年初，在恩施土家族苗族自治州纪检监察机关案件查办工作研讨会上，来自全州8个县市纪委监察局分管案件的领导，对乡镇纪委消除“零办案”目标，纷纷提出质疑。
事实上，长期与基层群众打交道的“老纪检”们的质疑和担心并非不无道理。多年来的实践和调研的结果进一步印证，乡镇纪委消除“零办案”作为“目标”要求提了多年，只是写在纸上、说在嘴上，并未落到实处。
一方面，少数基层党员干部“四风”问题突出，特别是在推进新农村建设和城镇化的过程中，少数基层党员干部经不起诱惑，侵害群众切身利益的违纪违法问题日益突出，人民群众深恶痛绝，强烈要求惩处发生在群众身边的违规违纪行为。表现形式为：案件总量居高不下 、经济问题突出、违纪金额不断增大、违纪违法手段多样、集体作案、涉及面广等新特点，群众反映十分强烈。在全国开展的“两违”和“小产权房”清理整顿中，各地组织“精兵强将”，加大案件查处力度，坚持“老虎”、“苍蝇”一起打，取得了明显的成效。
恩施市纪委查办了恩施市小渡船办事处国土所工作人员罗晓辉在办理土地出让、出租手续中收受贿赂近200万元，违规修建小产权房并分得9套的案件；来凤县纪委查处了来凤县翔凤镇国土所干部李菊英在拆迁征地工作中，利用职务之便，伪造虚假资料，骗取土地，价值达100多万元的案件。在延伸调查中，办案组还发现存在问题的土地41宗，案值近千万余元。
另一方面，山区乡镇纪委“缺人、缺钱、缺经验，人熟、地熟、阻力大”的现状一时难以改变。表现形式为：一是缺人员，无人办案。恩施州下辖8个县市，88个乡镇纪委书记中57人由乡镇党委副书记兼任，31人由乡镇党委委员担任，纪检干部一般身兼数职，大部分时间和精力投入到党委政府的“中心”工作上，纪检监察工作实际上成了“副业”，在需要办案时，不能“召之即来、来之能战”，更谈不上“战之必胜”。二是缺能力，不会办案。乡镇纪检干部兼职多，任务重，工作量大，近年来岗位变动频繁，新手多，办案实践少，学习培训机会也少，很多人不会办案，对“疑难杂症”的案子更是显得“心有余而力不足”。三是缺担当，不敢办案。乡镇纪检干部交流缓慢，一些“老纪检”长期在本地工作和生活，圈子狭小，关系盘根错节，得罪的都是熟人、同事，有时甚至是亲戚，难以做到“心无旁骛”，在思想上存在不愿办案、不想办案甚至不敢办案。四是缺配合，不好办案。受体制、机制等因素影响，乡镇纪委办案干扰多、阻力大，案件当事人和知情者不配合，难于调查、难于协调、难于处理，不好办案。五是缺保障，不利办案。乡镇大都办案条件差，无专门谈话室，无专门车辆，无必要的录音、摄影、摄像设备，保密、后勤等许多保障工作跟不上，不利于办案。
同时，在调研中发现，举报者普遍存在“信上不信下”的心理，乡镇纪委处在政权的最底层，得不到举报者的信任和认可；受“近邻”低头不见抬头见的影响，群众缺少敢于揭发的勇气，往往是“举报的不知情，知情的不举报”，乡镇纪委难以获得有真正价值的案件线索，常常处在“无案”可查的尴尬境地。正如老牛拉破车，困难重重，压力山大！
改革：“零办案”在探索中破解
如何冲出乡镇纪委办案的“困境”？2012年，恩施州委常委、州纪委书记李云开和主管案件检查工作的副书记周辉军，带着“问题”深入全州部分乡镇实地调研，借鉴学习外地先进经验，结合恩施山区的实际，大胆提出“乡镇协作办案”的改革构想。
试点首先在各县市探索试行。建始县按照“委局统一领导，分管领导协调，业务室具体指导，属地办案为主，就近整合力量，安全文明办案”的原则，将全县10个乡镇划分成3个办案协作区，成立由县纪委副书记、监察局长为组长，分管案件查办工作的纪委常委为副组长，县纪委各常委、纪检监察室主任、案件审理室主任、办公室主任、信访室主任、执法监察室主任、纠风室主任、各乡镇纪委为成员组成的全县乡镇办案协作区工作领导小组，负责乡镇重大案件查办的组织协调工作。平时，领导小组各成员在各自岗位上履行职责，需要协作办案时，由县纪委统一协调、统一调度。
恩施市按照“乡镇纪委左右协调、市乡纪委上下联动”的的原则，在现行体制下，打破区域组织界限，将全市17个乡(镇、办事处)划分为东、南、西、北4个办案协作区，每个协作区设立一个包区指导组，由一名市纪委常委任组长，市纪委相关业务科室负责人为成员；建立了协作区办案人才库，从各乡(镇、办事处)从事纪检、财经、法律、信息管理等工作的人员中，挑选部分政治素质和业务素质过硬的人员纳入人才库，将其工作简历、社会关系、个人特长等情况登记备案，保证每个协作区一般由4个以上乡(镇、办事处)组成，成员一般固定在10人以上；对单个乡镇难以突破的案件，则由市纪委统一领导指挥，统一组织协调，统一调配力量，联合查办。
宣恩县按照“地域相近、便于协调”的原则，将全县9个乡镇划分为3个办案协作区，建立协作区纪检监察办案人力资源库，完善26名固定办案人员档案，便于随时抽调，打有准备之仗。
改革彰显出生机和活力。“乡镇协作办案”的实践探索，极大地鼓舞和调动了基层办案人员的主观能动性，有效破解乡镇办案老大难问题，实现了“首战大捷”：2012年，恩施州8县市均消除了“零办案”乡镇，还涌现出一批“办案能手”；88个乡镇共计查办案件167件，同比上升65.34%，其中，利川市团堡镇自办案7件，鹤峰县中营乡自办案6件。
创新：“新机制”在实践中催生
如果说经验是在实践中总结的，那么规律则是在创新中找到的。恩施州纪委监察局坚持“用问题导向，为工作导航”的理念，大胆探索实践，在总结“乡镇协作办案”试点的经验上，认真贯彻落实“三转”要求，顺应农村党风廉政建设工作需要，总结、思考和寻求山区乡镇协作区办案规律。
2013年6月，恩施州纪委监察局下发《恩施州乡镇纪检监察协作区建设工作实施方案》、《恩施州乡镇纪检监察协作办案运行办法》和《关于推行乡镇办案协作区的指导意见》，正式在全州推行以“联片、协查、查审分离”为主要内容的山区乡镇协作区办案机制。
为规范操作和运行，“协作区办案机制”从五个方面进行了严格具体规定。
合理划分协作区域。按照“就近整合、优势互补、有利工作”的原则，将恩施州88个乡镇划分为25个办案协作区，并保证在同一协作区内长期有10名左右的办案人员，需要办案时在区内集中调配；按照“回避”的原则，一般由其他乡镇纪委人员组成办案组，案发地乡镇纪委主要搞好联络和后勤服务工作。
明确协作区领导责任。在恩施州纪委监察局的统一领导下，由各县市纪委监察局具体组织实施并统一安排协作区的工作，县市纪委主管案件工作的领导负领导责任，每个协作区由一名县市纪委常委具体指导，掌握日常情况，负责工作调度，解决办案中遇到的问题，重大案件直接参与领导和查办，日常工作设在案件监督管理室或信访室。
落实协作区办案责任。一般信访举报问题由案发地乡镇纪委自办，协作区主要负责协作区内疑难复杂案件的查办，并帮助协作区内各乡镇做好以案治本工作。各县市建立办案人力资源库，对乡镇和派出纪工委、监察分局纪检干部、相关部门办案骨干的信息入库管理，必要时县市纪委直接从资源库中抽调力量支援协作区办案。恩施州建立了250余人的乡镇办案协作区办案人才库。
统一排查案件线索。县市纪委实行案件线索集中排查制度，一般由县市纪委主管案件工作的副书记牵头排查，应由乡镇纪委自办的，交由乡镇纪委办理，疑难复杂问题交由协作区组织办理。
规范了办案流程。案件线索确定后，由联系协作区的县市纪委领导在本协作区内确定主办人和协办人，明确调查任务，提出具体要求，开展初核工作。需要立案处理的，按干部管理权限办理。调查结束后，由案发地纪委初审，县市纪委复审，并由案发地纪委下达处分文件。
乡镇办案协作区制度在恩施州如雨后春笋般迅速推广，形成了“乡镇纪委左右协作、县乡(镇)纪委上下联动”的查办案件工作新机制，大大促进了基层办案工作。干群关系更加密切，基层社会更加和谐稳定，有力地促进了农村基层经济社会的全面发展。
据统计，2013年1-11月，恩施州有84个乡镇共计查办案件159件，提前一个月完成了消除“零办案”乡镇的工作目标。鹤峰县9个乡镇共计查办案件38件，其中通过乡镇办案协作区查处典型案件7件。来凤县通过乡镇办案协作区查处典型涉农案件5件。建始县10个乡镇共计办案32件，利川市14个乡镇共计办案35件。恩施州纪检监察机关在中央、省、州级媒体和纪检监察信息发表推介“乡镇办案协作区制度”经验文章40多篇，“乡镇办案协作区制度”荣获湖北省纪检监察系统“创新奖”。 (编辑：刘莉莉)