《大气污染防治行动计划》实施行将满一年 大气十条十拿几稳？

《大气污染防治行动计划》实施行将满一年

大气十条十拿几稳？

◆中国环境报讯 记者岳跃国

《大气污染防治行动计划》（以下简称《大气十条》）实施行将满一年。

这一年，恰遇全面深化改革启动。政治、经济、社会层面的调整和变化，既为《大气十条》的实施提供了难得的机遇，同时又带来了不小的挑战。

本报记者梳理这些机遇和挑战发现，就像雾霾本身一样，《大气十条》在执行过程中也存在一些“雾霾”，存在一些不确定性因素。

其中，有经济层面的，有政治层面的，有法律层面的，有社会层面的，有的涉及体制，有的牵涉利益，有的涉及技术，有的则涉及态度。

拨开这些“雾霾”，我们是否有十拿九稳的把握？未来4年，《大气十条》究竟十拿几稳？

（一）经济下行，利好还是利空？

河北省今年第一季度的经济发展数据让不少人大跌眼镜。GDP同比增长4.2%，增速同比回落5.4个百分点，低于全国3个百分点以上。

这一过程恰好伴随大气污染治理的升级，伴随着河北省“6643”工程的强力实施。和人们之前的预期一样，大气污染治理一定程度上影响了河北省的经济发展。

数据显示，河北钢铁产能压减任务占全国的3/4，减煤任务占京津冀三地总和的六成多。初步测算显示，仅压减钢铁产能一项，将影响工业增加值两个百分点。

类似的影响在别的地区也开始呈现。如何才能既保蓝天不失色，又保发展不失速？如果眼下必须在二者中间有所取舍，我们应该做出何种选择？

同样值得思考的问题还有很多：大气污染治理对经济发展的直接影响究竟有多大？这种影响将持续多长时间？整个社会能在多大程度上接受这种影响？地方政府能在多大程度上承受这种影响？大气污染治理会否受到稳增长的影响？如何规避这种影响……

可以预见，今后一段时间，我国经济下行压力还将持续存在，并有加大的可能。这对大气污染治理究竟是利好还是利空，值得好好研究。

（二）压力陡增，求快还是求准？

一年来，地方政府治理大气污染的压力陡增，希望环境质量改善的速度快一点、再快一点，这样，对上对下都好交代，自身也有政绩。

其对环保部门的要求也在悄悄地发生着变化。原来，由于担心影响经济发展，地方政府或明或暗地要求环保部门配合经济发展。当前，环境质量改善成了政绩考核重要内容，地方政府希望环保等部门尽快改善环境质量。

于是我们看到，去年，一些地方甚至提出了“11月底退出环境空气质量排名倒数前十”等现在看来不切实际的目标，最后也都不了了之。

急于求成的心态不可避免地导致一些地方采取一些急功近利的措施，这对大气污染治理来说并不是好消息。

其实，改善大气环境质量的急切心情可以理解，也符合公众期盼，但如果操之过急，不做可行性分析，不做长远打算，其结果往往是欲速则不达。

重压之下，各地能否摆正心态？能否把握好稳准狠的节奏？能否真正按照环境治理的规律办事？直接体现出地方政府的政绩观，直接考验着地方政府的执政能力和政治智慧。

（三）新法加严，机遇还是挑战？

出租车司机闯一个红灯，罚款、扣分、停车学习一周，损失加起来半个月收入没了，所以没人敢以身试法。对于违法排污企业，法律也应该体现出这样的威严。

新修订的《环境保护法》明显加大了处罚力度，明年1月1日这部法律即将正式实施，《大气污染防治法》修订工作也已经纳入立法规划。所有这些，都为加强大气污染治理增加了砝码。

问题在于，法律有了，能不能用？会不会用？敢不敢用？ 能不能用，考验相关制度配套的完善程度；敢不敢用，考验环保部门的责任担当；会不会用，考验环保队伍的能力水平。

现在，距离新修订的《环境保护法》实施只剩下不到半年时间，当务之急是，要通过各种途径让大家知道新法新在哪、锐在哪，让大家明白自身差在哪、弱在哪。

按日计罚如何具体操作？行政扣押能够真正执行？地方保护会否影响执法？这些不仅是环保部门应该思考的问题，也是立法部门需要关注的重点，是地方政府应该思考的课题。

目前可以预见的是，法律更加完善后，大气污染防治会有一个加速的过程，同时也会面临一系列新问题、新情况。我们应该在思想上、技术上、能力上做好准备，并有意识地做好相应的政策储备。

（四）协同发展，重利还是重义？

在京津冀一体化上升为国家战略的大背景下，区域大气污染联防联控迎来了重大机遇。

与经济方面不同行政区域诉求存在明显差异相比，环境保护，尤其是大气污染治理成为区域合作的最大公约数。污染是共发症，都想解决，单靠自身又都解决不了。

一体化发展，首先应该是环保的一体化。在这其中，尤以大气污染治理为当前的重中之重，这是机遇。治理大气，牵涉到区域经济结构、能源结构的调整和重组，很多时候要触及到各地的实际利益，这是挑战。

对京津冀来说，经济一体化程度低，发展差异大，产业在区域内转移的空间很大。北京做出外迁企业的决定后，河北省很多地方表现出了很高的承接热情。产业可以转移，但污染不能转移，这是必须把握好的原则。

大气污染，不分区域，边界模糊，理应在区域一体化过程中打头阵。但从以往的经验来看，一旦牵涉到不同的行政区划，牵涉到利益的调整，事情往往就变得复杂起来。

有消息说，国务院已经成立了高规格的京津冀协同发展领导小组，并将生态环境治理列为当前重点工作之一，大气污染联防联控方面的更大动作由此更加值得期待。

（五）数据打架，信你还是信他？

去年末，中科院大气物理所等研究机构一项关于北京地区PM2.5化学组成及来源的研究引发口水战。汽车尾气与垃圾焚烧对大气污染贡献只占4%的研究结果，明显与公众的常识性判断不符。

事实上，对于PM2.5的来源，所有人都能说上两句，同时几乎所有人又都说不清、说不准，其中也包括一些研究机构，原因就在于缺乏权威的源解析。

源解析的滞后，直接导致这样几种后果：一是各地容易夸大外来传输污染物的影响，而较少公开谈论自身对相邻地区的影响，导致相邻地区互相指责；

二是不同的利益主体容易有意无意地压低自身对污染的“贡献”，机动车主说尾气污染就像“放了个屁”，路边烧烤、渣土运输等从业者也都觉得自身行为对大气污染来说“无所谓”；

三是导致地方政府无法对症下药，有时甚至可能下错药。《大气十条》出台后，各地相继出台了实施方案，但仔细分析起来，这些方案雷同度很高，鲜有本地特色的治污措施，主要原因就在于此。

现在看来，虽然源解析非常复杂，但其步伐到了必须加快的时候。有消息说，权威的源解析研究已经获得了进展，希望这样的研究早些面世。

（六）应急预警，求稳还是求准？

重污染天气应急响应已被纳入地方政府突发事件应急管理体系。一年来，很多地方出台了重污染预警方案，预警水平有了很大提高，但同时也暴露出一些深层次问题。

有的地方环保、交通、公安等部门间的配合不足，导致出现“乌龙”预警；有的地方实际污染程度很高，但是预警级别没有提升至应有水平，公众有意见；有的地方原来设置的预警门槛低了，动不动就得启动预警，最后不得不调高门槛。

除了预警本身，应急措施的执行效果也很难完全达到预期。对于一些强制性的措施，单靠环保部门一家，根本监督不过来，最后工地该开工的还开工，露天烧烤依然大张旗鼓，限制渣土运输也很难操作。

强制性的预警措施没有得到强制性的执行，这是当前应急预警过程中的主要问题所在。这些问题中，有的是技术性的，有的是政策性的，有的是因为相关部门人手不足，有的是因为相关利益方环境意识不足，有的则因为部门之间协作配合不到位。

在大气污染短期内难以根本解决的情况下，对科学预警重要性的认知理应得到更大程度的提升。现在看来，尚有不少短板要补。

（七）数据造假，慧眼还是障眼？

“千里眼”明造，“障眼法”暗行。耗资百亿，监控全国上万污染源的在线监测网络，意在为监管者装上“千里眼”，但造假企业瞒天过海易如反掌。

近年来，有关环境数据造假的新闻屡见不鲜，数据造假也一度被业内人戏称为“潜规则”。2013年至今，山东省环保厅共查处破坏或干扰自动监控设施、监测数据弄虚作假企业22家，对其实施了通报、罚款、挂牌督办等处罚。

为逃避环境行政处罚，一些企业从“偷排”转为“偷数字”，开始对在线监测数据动手脚，公然造假。一些企业对排污数据的处理可谓用心良苦，违规调试，让数据“永远达标”。一些烟气排放企业，已经不仅可以在排放源头上作假，甚至可以直接调整监测数据，手段可谓千奇百怪。

今年上半年污染源自动监控数据传输有效率考核结果显示，新疆、湖南、山西的数据传输有效率仅为0.03%、22.66%、44.05%，排名垫底，与排名靠前的河南、北京、贵州等省份90%以上有效率差距甚远。

环境数据造假，不利于环保部门掌握污染物真实排放情况，对环境基础数据的收集、统计、应用，以及政府有关决策等均产生巨大负面影响。

（八）让渡利益，真行还是假行？

雾霾已经成为当下中国的一大困惑，成为经济社会的一道坎，同时也是公众健康的一道坎。这道坎，社会要跨，政府要跨，企业要跨，公众自个儿也要跨。

就像不能一边抱怨交通拥堵一边不守交规加剧拥堵一样，我们也不能一边抱怨雾霾却又同时继续增加生成雾霾的源头，这本应是无需提醒的自觉。

当自身环境利益受到损害时，公众有了站起来维权的自觉，这是一种进步。但坦率地说，这还不够。当自身利益因为环保要做出一些牺牲时，公众也应该有服从大局的自觉。

为了解决雾霾这一公共难题，公共政策有时要作出调整，而这反过来也会影响到公众的某些利益，有时会带来一些生活上的不便，有时需要公众牺牲一些眼前利益。这时，公众治污诚意面临最大程度的考验。

从发达国家应对雾霾的经验来看，一味地将治理责任推到政府头上，甚至一味地指责政府，并不利于问题的解决。

一次次的雾霾过后，除了扫除留在地上的尘埃，更需扫除存在心中的阴霾，我们普通公众也应该多想想自己能做什么、该做什么、做了什么。

治理大气污染，理应人人有责。这里的责，是责任不是责难，是担责不是推责。

（九）激励机制，票子还是面子？

去年10月末，辽宁省对空气质量超标的8个城市进行了处罚，罚缴总计5420万元，由省财政厅直接从下级城市财政资金中扣缴。

今年上半年，山东省级财政累计发放空气质量生态补偿资金8529万元。青岛等5个市因第二季度环境空气质量同比恶化，需向省级财政缴纳生态补偿资金413.5万元。

在激励机制方面，环境保护部组织的每月环境质量排名也发挥了独特的作用。不涉及经济处罚，也不牵涉行政处理，简单的一个排名，让相关地方政府压力大增。尤其是那些常排在倒数前十的城市，感觉“抬不起头来”。

这些奖惩机制有一个共同的特点，虽然有的也涉及经济处罚，但其最大的功效不在票子，而在面子，在于公开曝光和排名带来的舆论和行政压力。

事实上，《大气十条》本身也设置了中期和终期考核。但以往的经验提醒我们，如果缺乏月度、季度、年度考核，容易出现“临时抱佛脚”的期末突击。上述激励机制弥补了五年计划中期考核和终期考核留下的空档，最大程度地使计划推进进度符合预期。

现在看来，推进大气污染防治，我们需要设计更多类似的“四两拨千斤”的激励机制，让相关地方有压力、有动力、有活力。

（十）效果评估，看数还是看天？

今年上半年重点区域和74个城市空气质量状况显示，空气重污染发生的频次、持续的时间和污染的强度均明显降低。据环境保护部相关负责人分析，这得益于《大气十条》相关措施的陆续落实和气象条件利好。

然而，官方监测指标和公众感官指标不一致的现象再次呈现。公众更加注重的是感官指标，是能够切实感受到的治理成果，而不是上了多少项目、关了多少企业。

在公众看来，39℃和39.5℃都是发烧，只是程度不同。污染物浓度下降几个百分点，对环境意识和环境诉求不断提升的公众来讲，有点“不解渴”，也很难真正领情。

这就是现实，相关部门对此应该有清醒的认识。而且，公众对环境质量改善的诉求，不会因为环境质量改善了而有所减弱，反而会更加增强。这是各级政府和环保部门今后很长一个时期必须面对的课题。

不可否认，让公众近距离感受到环境空气质量的变化，不是短短一年能够实现的。但是应该警惕的是，如果经过两年三年甚至更长时间的大规模治理，公众依然感受不到空气质量的明显变化，其对环境治理的信心将受到一定程度的打击。

结语

“史上最严”的《大气十条》在过去一年的实施过程中，发挥了基本符合政策预期的社会效益，其环境效益也开始逐步显现。

其中存在的一些问题，有旧有的，有新出现的，有体制性的，有观念性的，有技术性的，或涉部门协调，或涉利益调整，解决起来均需更大的政治智慧和改革魄力。

因势而谋，应势而动，顺势而为，乘势而上。在全面深化改革启程并加快推进的大背景下，我们更有理由期待，随着《大气十条》的深入实施，天蓝与云白的梦想更加值得憧憬。