省人大常委会专题调研组关于鄂西生态文化旅游圈规划实施建设情况的调研报告
为做好7月下旬省人大常委会第十次会议听取和审议省人民政府《关于鄂西生态文化旅游圈规划实施建设情况的报告》有关工作，省人大常委会组成由常委会副主任赵斌为组长的调研组，分成2个调研小组，分别于6月9日—13日和22日—24日到十堰市及其所辖房县、竹山、竹溪、郧西4个县、神农架林区和襄阳市、随州市进行调研，实地察看了部分生态文化旅游项目建设情况，听取了当地政府的汇报并与当地人大、政府及有关部门负责人和部分省、市人大代表、旅游从业人员等进行了座谈。7月1日上午，调研组又召开专题座谈会，听取省政府办公厅、省发改委、交通运输厅、林业厅、文化厅、旅游局和鄂西圈投公司负责人关于鄂西生态文化旅游圈规划实施建设情况的汇报。现将调研情况报告如下：
一、主要做法和成效
鄂西生态文化旅游圈战略实施以来，作为我省“一元多层次”战略的重要组成部分，各级政府及有关部门高度重视，抢抓机遇，科学规划，认真实施，成效显著，经过努力，鄂西圈交通设施建设步伐加快，生态环境明显改善，文化事业蓬勃发展，旅游业超常发展，生态、文化和旅游加速融合，生态文化旅游市场主体加快成长，较好地完成了规划确定的阶段性目标和任务，某些方面还提前超额完成了鄂西圈发展“十二五”规划确定的目标。
（一）加强组织领导，健全体制机制。成立领导机构。省一级成立了省长任组长、常务副省长和分管副省长为副组长的推进鄂西圈建设领导小组。圈内市州林区和县市区也成立了相应机构，如襄阳成立了以省委常委、市委书记王君正同志为组长的文化旅游产业发展领导小组，十堰市成立了以市长为组长、分管领导为副组长的建设领导小组。目前已形成了高规格、多层次的领导体系。建立完善协调工作机制。一些地区成立了联席会议机制，及时研究和解决鄂西圈发展相关问题，如襄阳市文化旅游产业发展领导小组定期、不定期召开会议，研究部署、通报情况，协调解决规划实施建设中的重大问题，推动了鄂西圈各项规划和年度计划的落实。襄阳市还建立鄂西圈通信联络名册，由各单位指定一名联络员，专职负责日常材料报送、信息交流和相关联络工作，确保联络畅通、衔接高效。探索区域合作机制。省发改委多次召开培训会、现场会、推进会，促进大洪山与各地沟通。随州市促成其与荆门市、襄阳市、孝感市共同签订了《大洪山区域生态旅游资源整合框架协议》，编制完成了环大洪山旅游资源整合规划。十堰加强与对口协作重点城市、南水北调沿线城市联系，与北京、天津等城市签订了《旅游发展战略合作协议》；武当山、太极湖分别与阿里山、日月潭签订“兄弟山”、“姊妹湖”战略合作协议。神农架林区与秭归香溪码头和兴山峡口码头合作，打通了水上旅游新通道，实现“船进神农架”。以上举措，深化了跨区域、跨行业旅游合作。
（二）明确发展战略，形成规划体系。各地深入挖掘自身资源禀赋，确定各自发展战略。如十堰市主打武当山、丹江水、汽车城三大品牌。襄阳市以“古隆中——鱼梁洲汉江旅游区”建设为抓手，坚持“文化立市、旅游活市”战略。随州市围绕打造鄂西圈“门户城市”目标，充分发挥炎帝文化、编钟文化、佛教文化、红色文化和休闲文化为核心的文化优势。神农架林区围绕“把神农架建成世界著名生态旅游目的地”的目标，推动旅游裂变式发展。调研中了解到，一些县也根据各自特点，提出了“旅游强县”的发展战略。出台了“一总三专”规划体系。省发改委组织编制了《鄂西生态文化旅游圈总体规划》，省交通厅、林业厅、文化厅、旅游局分别组织编制了鄂西生态文化旅游圈交通建设规划、生态建设规划、文化旅游建设规划。上述部门还指导圈域8个市、州、林区编制了市级“一总三专”规划的实施方案。编制了重点建设领域专项规划。省发改委组织编制了鄂西圈十大旅游区规划以及大洪山生态文化旅游开发总体规划等专项规划，省旅游局在《湖北省旅游发展“十二五”规划纲要》中，对十二五时期鄂西圈旅游业发展的目标、重点任务和具体措施进行了细化。各地编制了一批体现地方特色的专项规划。襄阳市完成了《襄阳市旅游总体规划》修编、《古隆中风景区旅游总体规划》等，十堰市编制了《十堰旅游发展总体规划》等“三总三专”规划，随州市编制完成了《“世界华人谒祖圣地、中国专用汽车之都”战略发展规划》等五个总体规划，神农架林区编制了《神农架生态旅游目的地提升规划》、大九湖控规等规划。总的来看，目前鄂西圈已形成了多层次、全方位、立体化、有重点的规划体系，明确了发展思路和各级各部门的责任、目标，为鄂西圈战略的全面实施提供了有力保障。
（三）狠抓项目落实，推动创新发展。2009年鄂西圈在建文化旅游项目168个，总投资484亿元，其中过亿元的项目89个。2013年，鄂西圈在建文化项目达210个，总投资1640.62亿元，其中过亿元的项目165个，10亿元以上的项目43个。这种爆发式的增长，得益于：加强政策扶持。省政府及有关部门以及各地政府通过组织专班、印发文件、召开现场会等一系列措施，从土地、税收、准入门槛等方面给予了优惠政策，促进了文化旅游产业做大做强。襄阳市印发文件，明确旅游项目用地享受工业项目用地优惠、投资超3亿元的重大旅游项目根据需要由市政府给予政策性补助等优惠政策。十堰市将旅游发展基金增加到2300万元，并已拿出2000多万元对景区创A、旅游社组团进行了重奖。加大财政投入。如在省交通厅的支持下，2011年—2014年5月，鄂西圈公路水路交通固定投资达到1200亿元，占全省总投资的64%，改善了鄂西圈内的交通环境。省发改委、交通厅、住建厅、环保厅、旅游局等省直单位和沿线各地政府共同组织实施了环“一江两山”交通沿线生态景观工程，省政府专项投资1.5亿元，带动省直相关部门和地方配套资金9.1亿元。引入投资主体。省政府成立了鄂西生态文化旅游圈投资有限公司，襄阳、十堰等市也分别成立了鄂西圈建设投资、融资公司等，引导投资主体加大投入。同时，各地加大旅游招商引资步伐，促成一批民营资本加入，如随州市由以前单一政府投资裂变为八大投资主体，十堰市三年来共签订涉旅招商项目48个，到位资金26亿元。投资主体的增加，推动了项目的建设和景区的提档升级。严格考评机制。为了进一步推动规划实施、加快项目建设，部分市强化了考评机制，十堰市出台《十堰市旅游发展奖励办法》，把县市区旅游工作纳入目标考核；襄阳市建立工作台账并定期查验，对未按工作计划履行职责或工作不力、进展滞后的，按照治庸问责有关规定给予通报批评并责令整改。
（四）打造精品名牌，狠抓宣传促销。通过不断推进鄂西圈战略实施，圈内旅游业发展产生了质的飞越。打造了不少旅游精品景区。截至2013年末，鄂西圈内A级景区达到201家，其中5A级6家，4A级32家。一批县市成功创建了中国优秀旅游城市或全省旅游强县。如襄阳市不到三年时间新建了2个4A级景区，随州市实现了4A级景区从无到有的突破，现有4A级景区6家。加强旅游公共服务设施建设。各地积极完善旅游服务中心、集散中心，加强停车场、服务站、旅游厕所等设施建设，旅游配套服务功能增强。如神农架林区现正加快投资100亿元的“四镇两区”旅游配套基础设施建设，大力完善配套设施。旅游企业和从业人员不断增加。鄂西圈旅行社规模从2008年的286家增加到2013年底的420家，出境旅游组团社达到13家。持证导游达到8706人，占全省43.5%，比2008年增加4051人。涌现一批知名文化品牌。省文化厅发挥文化部门优势，打造多部文艺作品，支持举办多个大型文化节庆活动。同时加强了公共文化基础设施建设和文化遗产保护力度。襄阳市创作生产了以《荆山楚源》和《踏歌襄阳》为代表的多部大型旅游剧目，十堰市成功举办了武当大兴600年暨第九、第十届武当国际旅游节等重大活动，随州市成功举办世界华人炎帝故里寻根节等，树立了各地旅游品牌形象。不断加大了宣传促销力度。各地通过编辑出版宣传书籍、拍摄精美宣传电影、电视节目，举办推介活动等方式加大宣传、促销力度，如襄阳市策划“天下隆中对，传奇襄阳城”的宣传语，配以“风生水起”城市LOGO，十堰市邀请欧美、日韩多家电视台、中国广播联盟80多家电台、全国51家晚报以及国内600多家旅行商采风踩线，随州积极与中央电视台和湖北卫视联合拍摄了《走遍中国随州辑》、《编钟传奇》等系列专题片，神农架林区开展神农架“野人”五项等多种赛事活动，有力地扩大了各地的知名度和美誉度，收到良好效果。
（五）扶持特色产业，惠及人民群众。通过鄂西圈战略的实施，使该地区的人民群众得到了实实在在的实惠。发挥旅游业带动作用。五年来鄂西圈旅游行业直接新增就业14.2万人，带动间接就业75万人，目前鄂西圈旅游行业直接从业人员达到120多万人，带动城乡间接就业600万人以上。鄂西圈内有星级农家乐1856家，占全省的58.7%，其中四星级以上农家乐195家，占全省43.5%，仅发展农家乐就带动了2.2万农户致富，户平年均收入达6万元以上，实现了农村富余劳动力就地创业就业。改善部分乡村面貌。通过绿色幸福村建设、旅游名镇、旅游名村创建等，部分乡村面貌得到较大改观。目前鄂西圈内湖北旅游名镇7个，占全省53.8%，湖北旅游名村59个，占全省60.8%。如襄阳市推进环“一江两山”交通沿线林业生态景观工程建设工作，改造民居500余户。加强了环境保护。2009年以来累计投入林业建设资金1135亿元，扩大了森林覆盖面，筑牢了绿色生态屏障。神农架林区2013年成功创建湖北首个世界地质公园，同年大九湖湿地公园列入国际重要湿地名录，并获得首届湖北湿地保护贡献奖。促进了公共事业。省发改委整合、争取国家政策性资金对鄂西圈建设倾斜安排，支持了当地教育、卫生、民政、文化、广电、体育、电网建设改造、节能、节水等公共事业建设。
二、主要困难和问题
鄂西圈规划的实施建设虽然取得了阶段性成果，但还存在以下主要困难和问题：
（一）资金问题制约圈域发展。由于生态文化旅游类项目前期投入资金量大，项目建设和市场培育周期长，资金回收慢，投资风险较高，产生了如下投资方面的问题：一是虽然鄂西圈交通条件有了明显改善，但交通仍然是制约鄂西圈发展的瓶颈，各行政区域间交通联系不紧密，部分景区景点之间的道路不畅，公路等级低，致使有些景点未能得到很好开发利用，构建公铁水空立体交通综合网络体系仍任重道远。二是部分景区景点投入不足，基础设施建设不配套，影响了游客的积极性。三是对文化产业投入不足，制约了文旅融合和生态文化旅游产业发展。四是对于生态环境建设和生态保护的资金投入有待进一步加大。究其原因，主要是：一是部分项目政府投资比较有限，地方配套资金需求量大。如县乡公路的补助，国家、省的标准为30万元/公里，导致地方政府配套资金压力大，影响了旅游公路的建设。二是市场投资主体仍然不足，缺乏龙头带动型的生态文化旅游企业。三是旅游产业投融资机制尚未建立，地方政府根据本级财力状况安排的旅游发展专项资金只能用于政策性引导、奖励和宣传推介，难以有效支撑旅游产业发展。四是近年来原材料、人工等成本上涨，导致一些项目的资金缺口进一步加大。
（二）体制问题影响全面发展。一是圈内各城市沟通会商机制尚未建立，相比武汉城市圈，鄂西圈内各城市在规划、基础设施和公共设施建设、惠民政策、综合管理上的沟通会商机制尚未建立，影响了加快生态文化旅游业发展的整体效果。二是跨区域旅游资源保护开发协调机制尚未完善，制约了优质旅游资源的整合。如大洪山风景名胜区地跨随州市长岗镇、荆门市的钟祥客店镇和京山绿林镇，各地景区建设各自为政，直接导致大洪山旅游资源优势分散，品牌优势弱化，使现有景区与线路的市场推介难以定位，缺乏竞争优势。三是圈内外合作机制亟待健全完善。调研组所到4市（林区）均一致认为，加强跨区域合作对于推动生态文化旅游业发展十分重要，尽管各地都采取了一些措施深化与市外、圈外、省外有关地方的旅游合作，但多是采用单打独斗的方式，效果不够明显。鄂西圈作为一个整体对外宣传、推介以及合作力度仍然不够，影响了鄂西圈整体形象的提升。
（三）生态问题阻碍绿色发展。一是由于生产总值目标的压力，一些污染重、能耗高的产业被引进，对生态环境造成破坏。二是由于城市盲目扩张和不切合实际的新农村建设，部分农村生态环境也遭到破坏。三是历史上一度发展的“五小”工业对生态环境的影响仍未消除。四是鄂西圈内自然生态环境比较脆弱，依然面临水土流失、地质灾害防治任务艰巨等问题。总之，在鄂西圈战略实施中，建设与保护的矛盾始终存在，处理好建设与保护的关系是各级政府及有关部门将长期面对的问题。
（四）产业问题遏制转型发展。一是部分生态文化旅游产业发展层次较低，有的景区还停留在粗放型经营阶段，由于自身无力开发又找不到有实力的开发企业，只好允许小业主、小商人进行低水平开发，导致项目规划和建设起点不高，优质资源低端化开发。二是生态文化旅游产业集中度不够，各地在对外宣传和旅游策划上各自为政、手段落后，导致旅游知名度、美誉度难以显著提升，也就难以做大做强、形成板块效益，有效延伸旅游产业链。三是部分生态文化旅游产品内容构成单一、产品结构雷同、缺乏创新内容，难以形成较强的旅游品牌吸引力。四是文旅融合不够，文化产业投入不足，文化对旅游业促进及带动作用尚未充分发挥，与鄂西圈丰富厚重的文化资源不相适应。
（五）人才问题限制创新发展。鄂西圈人才匮乏、人力资源不足问题日趋严重。一是有创意的顶级策划人才缺乏，导致很多旅游项目普遍立意不高，缺乏核心吸引力，难以打造精品名牌。二是高水平的旅游经营人才缺乏，导致旅游景区经营不规范，宣传推介和品牌推广手段单一，市场化营销低效。三是高素质的旅游从业人员尤其是高素质导游人才缺乏，影响游客的体验。此外，鄂西圈由于种种制约，还面临上述人力资源严重流失的问题。
三、主要意见和建议
针对上述困难和问题，调研组提出以下意见和建议：
（一）进一步加大投入，为鄂西圈战略注入强大动力。五年来的实践证明，只有充分发挥市场主体作用，鄂西圈建设才能有序有效推进。各级各部门在进一步加大财政投入的同时，要按照党的十八届三中全会要求，全面深化改革，更好地发挥市场配置资源的决定性作用。要进一步加大交通等基础设施建设力度，重点支持武汉至十堰城际高铁、十堰至巫溪高速、竹山至神农架公路提档升级、重点旅游景点公路等交通项目建设，适当提高县乡公路补助标准，加大基础设施建设力度，破解鄂西圈交通瓶颈。要出台更为优惠的政策，善于运用财政、税收、金融等调控手段,避免直接用行政手段干预正常的市场行为。充分发挥鄂西圈旅投有限公司的投融资平台作用，加大资本运作和资金筹集的力度，解决圈内各地区投资不足的问题；有条件的地方可以探索成立本地的投融资公司，运用市场化的手段引导资金投入鄂西圈规划实施建设上来。
（二）进一步理顺体制机制，为鄂西圈战略提供有力保障。要建立区域联席会议制度和综合开发协调机制，定期开展交流与合作，实现鄂西圈内各地区客源互送、信息互通、政策互惠、资源共用、利益共享、整体推进。对于跨行政区域的优质景区如大洪山风景名胜区等，要从规划、保护、开发、利用、营销上实行统筹协调，理顺景区管理体制，解决景区资源分割的体制桎梏，加快景区良性发展。在对外开展区域合作方面，除进一步鼓励和支持鄂西圈内各地区结合各自特点深化与毗邻地区旅游合作之外，要创新鄂西圈对外宣传、推介机制，整合鄂西圈营销资源，将鄂西圈作为一个整体品牌开展战略营销，不断提升鄂西生态文化旅游在全国、国际上的知名度和美誉度。
（三）进一步加强生态保护，为鄂西圈战略奠定良好生态基础。要深刻认识生态环境对于鄂西圈建设的重要意义，增强生态安全风险意识，正确处理建设与生态保护的关系。加强对鄂西圈内环境的监控，及时发现和解决影响生态环境的问题。要完善环境评价机制，对于各类建设项目既要进行预测评价的可行性论证，又要在建设过程中加强监管，还要在建设完成后的一段时期内进行回顾评价，出现问题要及时补救。要积极健全完善生态补偿机制，争取提高补偿标准，探索补偿模式的多样化，确保一定比例的生态补偿资金直接用于生态保护和生态恢复。
（四）进一步打造精品名牌，为鄂西圈战略构筑核心吸引力。旅游吸引力直接关系到一个地方旅游业的兴衰，旅游精品名牌居于旅游吸引力的核心位置。打造精品名牌，就要在谋划阶段，找准具有特色、独一无二的旅游资源进行开发，做到人无我有，人有我优，人优我特，避免同质化竞争；在建设中要借用外脑，高起点、高标准进行规划、设计、建设，全面提升景区档次。要将传统、特色文化融入旅游，做到文旅融合，不断提升旅游景区文化内涵。要完善配套设施，除了主体景区的打造外，还要高标准做好交通、游客中心、停车场、旅游厕所等配套设施建设，努力避免短板。
（五）进一步培养引进人才，为鄂西圈战略提供人才支撑。要充分发挥我省教育优势，结合鄂西圈各地教育资源，在有条件的大专院校开设旅游相关专业，加强旅游从业人员的职业培训，深入挖掘鄂西圈内人才资源。要以旅游项目为载体，重点引进旅游策划、营销、管理人才和急需高端创意人才。鼓励旅游院校、研究机构和旅游企业引进产、学、研一体的复合型高层次旅游人才。要完善旅游人才激励政策，健全市场服务体系，强化服务功能，拓展服务领域，成立旅游人才推介机构，吸引旅游人才投入到鄂西生态文化旅游事业中来。
调研组组长：赵 斌
调研组成员：谭徽在 刘顺妮 尚援朝 余景然 陈海宁
正 慈 高燕贞 熊承良 王光萍
