部门支出决策权如何在改革中界定

　　 从部门决策到基层决策

　　中国的政府间财政体制一直纠结于条条与块块、纵向与横向、中央与地方间剪不断、理还乱的关系。这组关系有三个基本成分：政府间收入划分、政府间支出划分、政府间转移支付。三者的匹配攸关执政者的执政能力和政府的治理能力，也攸关数量充分、质量可靠、成本低廉、大致均等的基本公共服务。20年来的实践证明，始于1994年的“分税制财政体制”改革在一些重要方面取得进展，但客观上也造成“部门决策过度压制地方（尤指基层）决策”的弊病。在强化中央宏观调控中，本应作为支出决策主体的地方政府，却受到部门专项转移支付和法定（重点支出）挂钩机制的严重束缚，在很大程度上丧失了体制内的自主决策权。直接或间接地引发腐败、浪费和低效率。另一方面，政绩观又驱使地方政府不得不寻求自主裁量权，地方债务和非税收入的膨胀就发生在这样的体制背景下。

　　“支出决策”指决定在何处花钱、花多少钱和何时花钱。这项权力对于任何政府和部门都至关紧要。对于地方和基层政府尤其如此。原因很简单：基层政府承担了绝大部分的公共服务。与部门相比，基层和地方政府更知道钱该往哪里花。但他们恰恰缺乏自主决策权。部门官员对当地实际情况的了解有限，并且很少承担决策失败的后果和责任。这就是当前体制导致大量支出浪费和腐败的根源，也是民众、基层和社区无法真正参与公共事务的最大障碍。这些后果无一例外地转嫁给全体纳税人。如果这个问题不从根源上解决，绩效评价将永远停留于形式。因此建议，纯粹地方性事物（垃圾采集、土壤整理、退耕还林、治安、消防等）支出决策权，应从部门下沉到地方政府，尤其是基层政府。一些外溢性地方事务（如大江大河的治理和大范围传染病的防治等）的决策权，可在地方政府间协调，建立合作机制，得到适当发展后，可考虑逐步下沉到地方。

　　 部门应专注服务标准制定和政策引导

　　在支出决策下沉的同时，各职能部门要从管钱、管事（核心是具体的纯地方性事务）转向制订与监督最低服务标准以及提供必要的政策指导上。服务标准应按功能分类，包括教育、医疗、养老、环境、交通等。最低服务标准区分为全国和省级标准。中央和省级政府各部门还应负担起监督这些标准的责任。省以下地方政府有责任和义务严格遵循这些标准。所需要的资金要么通过地方税和地方非税收入，要么通过债务融资、转移支付解决。来自上级政府提供的转移支付应最大程度地避免“专项”和配套。只有在具有广泛外溢性的地方事务以及上级委托事项等方面，才适应专项。其余转移支付应以公式化为基础，按照公开、公正和公平原则合理分配给省以下地方政府，重点是基层政府。

　　为避免转移支付碎片化管理，应该将从部门分散转向集中化管理模式。即由本级财政部门统筹管理所有这些资金，并由本级政府根据中期财政规划和年度预算，以及国家的相关法律与政策，自主决定资金使用。

　　基层和地方政府享有的自主决策权增加以后，需要额外的制度机制来防控权力滥用的风险。应该加大地方人大和监督机构的能力建设，注重实质和实效的地方民众参与以及上级政府部门对最低服务标准（绩效底线）的有效监管。

　　 区分支出决策和筹资决策

　　用支出决策和筹资决策更能让人明了谁负责做出支出决定，谁负责为这些决定提供资金。

　　支出决策的适度下沉（分权）和筹资决策权的适度上移（集权）的组合，有助于提升政府体制的运行效率，使其能够更好地实现服务和配置资源。这就触及新一轮财税改革无法回避的一个关键问题：如何定位地方和基层政府的适当角色。是让它们为服务绩效操心，还是为创收操心，这个定位直接关乎服务型政府和责任政府建设。一个操心创收而不操心服务的地方政府，如何能够成为服务型政府和责任政府！

　　要想让地方和基层政府“专注于提供公共服务”，就得让他们在自有收入不足的前提下，不必操心转移支付问题。这要求深度改革当前的专款体制和重点支出挂钩（比如教育支出“保四”）机制。两者都过于忽视和削弱绩效。

　　改革的最大难题在于部门利益和部门职能的转换。现行体制赋予部门巨大的权力和利益，在专款和重点支出方面得到最为集中的表现。打破部门控制型决策与地方（基层）自主决策的失衡，是改革最难啃的骨头。但是十八届三中全会《决定》已经指明了方向，“直接面向基层、量大面广、由地方管理更方便有效的经济社会事项，一律下放地方和基层管理”。