“过期肉”改变美国食品安全
上海福喜过期肉事件在国内外市场引发了一连串的连锁反应，并再次将食品安全问题推向舆论的风口浪尖。毒大米、毒奶粉、地沟油、过期肉……我们为何老在食品安全上栽跟头？为何在华的跨国公司都不断发生食品安全危机？我国何时才能建立严密的食品安全监管体系呢？或者说，怎样才能成为食品安全的国家？
我们不妨把目光投向美国。正如美国加州大学伯克利分校新闻学教授迈克尔·波伦所说：“美国人的食品在19世纪受到了严重污染，工业用的化学制剂甚至被用在食品生产中。现在很多中国人能听到、看到的食品问题，都在1906年前的美国发生过。”
百年前的美国，究竟发生了怎样的故事？这一页，请让我们从两个人说起。
化学家的执着
19世纪末20世纪初，美国的工业化车轮飞速旋转，机器轰鸣声响彻云霄，从城市到乡村一派繁荣景象。美国经济由此取得惊人的增长，而社会矛盾层出不穷，包括道德滑坡、腐败横行、贫富悬殊、生态恶化等等现象日益严重。
食品安全领域也是重灾区。19世纪中期，欧洲人遭受食品掺假带来的严重危害，美国人对此投出鄙夷的眼光，并且高傲地认为，美利坚的食物是全世界最棒的。可是好景不长，伴随着工业化、城市化的狂飙，美国食品生产和消费的区域性格局被打破，农业经济形态下的“熟人消费”逐步瓦解，大多数消费者不再熟悉向他们出售食品的生产者。同时，技术发展也带来了负面效果，添加剂的发明能很好地掩盖罪恶，食品加工掺假五花八门，几乎没有一样食物可以幸免。
就在这个非常时期，一个美国式的英雄出现了，他的名字叫哈维·华盛顿·威利(Harvey W. Wiley)。这位美国纯净食品药物运动的核心人物，于1844年出生在印第安纳州的一个宁静的小村庄，23岁从哈维诺大学毕业，四年之后在印第安纳医学院获得医学博士学位，两年后又在哈佛大学拿到科学学士学位。1874 年，他被普度大学聘为化学教授，1878 年到欧洲当访问学者，主要研究糖化学，以期推动美国的制糖业发展。
1883年，威利认识了时任农业部部长洛林。这个在会议上的偶遇，改变了美国的食品行业。洛林很快就任命威利为农业部首席化学家。威利到了农业部化学局工作之后，重点关注食品加工的掺假问题。
威利的工作业绩堪称卓越，其中他领导了一项著名的防腐剂实验，有人形象地称之为“试毒实验”——挑选一批志愿者通过食用不同的食物，来证明掺假食品或滥用防腐剂对人体的危险。这个试验为威利起草《纯净食品及药物管理法案》打下了基础，也引起整个社会对于滥用防腐剂的关注。
尽管人们对食品掺假深恶痛绝，可是在当时的美国大转折时期，官商勾结比比皆是，大公司控制着议会。从1889 年内布拉加斯州的参议员帕多克首次将纯净食品的议案提交至国会讨论，到1905年威利起草新的《纯净食品及药物管理法案》，提议失败了百余次。罐头生产商、威士忌酒生产商等等是最大的反对力量。
威利屡败屡战，他不停奔走在政府部门、新闻媒体、妇女组织、生产商之间。1906年1月，参议院审议新的《纯净食品及药物管理法案》，经过艰难的博弈之后，2月21日法案获得通过。让威利倍感意外的是，此前支持法案的众议院这次态度相当暧昧。到了6月，众议院仍然没有明确的态度，反对力量渐渐占了上风。坚持了23年的威利再一次陷入了绝境。
威利没有想到，一部小说带来的舆论影响力打破了僵局，并彻底地扭转了局面，美国食品安全终于迎来曙光。
小说家的功勋
这部小说的名字叫《屠场》，他的作者叫厄普顿·辛克莱(Upton Sinclair)。
辛克莱出生于美国大西洋沿岸的港口城市巴尔的摩，他在纽约长大，就读于纽约市立学院，1900 年放弃了继续在哥伦比亚大学攻读研究生的机会，立志成为一名“扒粪者”，并梦想创作一部能与《汤姆叔叔的小屋》媲美的小说。
1904年，辛克莱如愿以偿成为《诉诸理性》周刊的记者，专门调查报道劳工状况。他来到美国食品加工重镇芝加哥，到肉类加工厂与工人生活了整整七周，了解到肉类加工厂的所有资料，包括工人们生活的艰辛，以及无比肮脏的工作环境。
“酱肉车间的肉都是酸的，搓上苏打粉除掉酸味，再卖给街边自助餐店；毒死的老鼠、发霉的香肠、腐烂的畜肉，以及破桶里面的残渣、废料，统统倒进了绞肉机，和鲜肉一起绞成肉馅制成香肠，若要做成熏肠以更高的价格出售也很简单，加点明胶染成棕色；来自政府部门的猪肉检查官员与参观者兴高采烈地谈论使用带结核肉菌的危害性，但是数十只死猪从他身边过去，他视而不见也没有检査……”
这些细节震撼人心，可辛克莱接连遭到五家出版社的拒绝。他们要求辛克莱删掉那些对生产环境的描写，然而辛克莱坚持说不。最后，终于有一家公司决定一字不删来出版此部小说。
辛克莱写的是一个立陶宛移民家庭寻找美国梦却落入人间地狱的悲惨故事，本意是痛斥资本主义机器的罪恶。没想到这本书对现实社会的影响远远超过了它的艺术贡献，而且这个影响还是体现在食品安全领域。就像辛克莱自我感慨的那样“我本想打动公众的心，没想到击中了他们的胃”。
《屠场》的出版可谓石破天惊，它彻底引爆了社会公众的怒火。西奥多·罗斯福总统决定借此东风，将《纯净食品及药物管理法案》往前推进。对于辛克莱这样的激进分子，罗斯福总统没有多大好感，但他还是给辛克莱写了封信，邀请后者来白宫共进午餐，边吃边谈，他说“如果你在小说中的描写是真实的，那么我将不畏艰难来根治这些问题”。
实际上，罗斯福总统写信之前，早已派人前往芝加哥调查，这批调查人员回来的报告说“辛克莱的小说歪曲事实，胡说八道，尤其是对于政府肉类检查官员的指控简直是恶意攻击”。而辛克莱坚称“小说中所描写的每一个细节，具有与数据汇编相同的权威性”。
罗斯福再次派出调查组前去暗中调查，这次报告证实了《屠场》中描写的真实性。罗斯福非常坚决地公开支持法案，加上公众情绪已达到了沸点，众议院再也挺不住压力，于1906年6月23日投票通过了法案。一周之后，罗斯福正式签署了《纯净食品及药物管理法案》。
法案的里程碑意义
《纯净食品及药物管理法案》于 1907年1月1日起实施，为了纪念威利所作出的贡献，这部法案也叫作“威利法案”。作为第一部全国性的保障消费者权益的法案，它在美国历史上地位特殊，堪称美国现代食品安全监管制度的滥觞，具有划时代的里程碑意义。
法案的重大意义在于它具有三大主要特点：禁止一切危害人身健康以及蒙骗消费者的掺假食品；禁止食品标识不当的行为，食品的名称及其成分标注必须真实、准确；各种州法要统一到这部联邦法律中来。
但是威利并不轻松，他十分清楚法案存在着较大的漏洞。漏洞之一是对许多条文缺乏明晰的解释，比如何为“添加”；漏洞之二是处罚力度不够；漏洞之三是没有建立食品安全的标准。威利更加清楚，也正是存在种种漏洞，这部法案才得以通过，真正的较量才刚刚开始。
“可口可乐案”就是最艰难的较量之一。1907年，威利通过分析认为可口可乐中含有的咖啡因成分对公众健康有负面影响，可是时任农业部长威尔逊下令威利停止调查。后因媒体曝光此事，化学局以标识不当和添加咖啡因为由，没收了可口可乐公司的60桶糖浆。此案从1911年3月16日开庭审理，直至4月6日也没有结果。案件存在两大争议：咖啡因成分到底有没有危害；咖啡因成分是否来自“添加”。1916年该案上诉到最高法院，法院认为配方食品中的成分也不能免除于法案之外，并发回地方法院重审。最后，可口可乐公司希望和政府和解，并决定调整配方。
尽管如此，该法案仍然发挥着重大效力，为美国食品安全作出不可磨灭的贡献。1938年，美国国会通过新的《联邦食品、药物和化妆品法案》，弥补了种种漏洞。其间，威利领导的化学局于1930年扩展成为美国食品药品监督管理局，也就是众所周知的FDA。
百年来不断完善
美国在食品安全上的进步，是以完善的法律体系、强大的执法机构为后盾。上个世纪中后期，涉及食品安全的法规密集出台。比如，1954 年《农药残留修正案》、1958 年《食品添加剂修正案》、1960 年《色素添加剂修正案》、1967年《健康肉类法》、1974 年《安全饮用水法案》、1980 年《婴儿配方奶法案》、1986年《健康禽产品法》、1990年《营养标签与教育法》、1994年《食品标签法》、1996年《肉禽食品检验新法规》、1997年《水产品管理条例》，等等。
到了本世纪，美国依旧不断完善法律法规体系，如2006年颁发《食品过敏源标识和消费者保护法规》，规定除肉、禽和蛋制品外，所有包装食品必须符合食品过敏源标注的要求。需要重点提及的是，2011年美国国会通过了《食品安全现代化法案》，它对《联邦食品、药物和化妆品法案》进行大规模的修订，它是美国食品安全监管体系70多年来最大的改革。
《食品安全现代化法案》的核心宗旨是强调食品安全应该以预防为主，在提高防御食品安全问题的能力、提高检测和应对食品安全的能力、加强进口食品的安全性等方面有了更严格的规定。该法案还有一大亮点是它授予FDA更大的监管权力，包括首次拥有强制召回权、有权检查食品生产设施、输美食品企业必须事先向FDA备案等等。此外，该法案要求食品企业承担更多的责任。
在立法体系完善的同时，美国逐步构建了一套有效运作的食品安全监管体系。FDA负责除肉类和家禽产品外，美国国内和进口的食品安全以及制订畜产品中兽药残留最高限量法规和标准；食品安全检验署负责肉类和家禽食品安全，并被授权监督执行联邦食用动物产品安全法规；环保署负责饮用水、新的杀虫剂及毒物、垃圾等方面的安全，制订农药、环境化学物的残留限量和有关法规；海洋渔业署负责通过非官方的水产品检查和等级制度来保证水产品的质量。此外，还有农业市场署、动植物卫生检验署、疾病防治中心等也发挥着重要作用。
多头管理、交叉执法也存在种种弊端。鉴于此，美国于1998年成立了总统食品安全委员会，负责建立国家食品安全计划和战略、指导政府部门优先投资重要食品安全领域和食品安全研究所的工作，并协调全国食品安全检查措施，大大改进了食品安全监管模式。
正是百年来通过这些法律法规和执行机构的不断完善，美国成为世界上食品最安全的国家之一。
细节决定成败
重翻美国的这一页历史，我们能清晰地看到，美国的食品安全水平之高并非天生如此，而是经历了一个从“乱”到“治”的艰难过程。回顾美国的食品安全历程，探析其监管模式，对我国提高食品安全具有借鉴作用。
首先，健全法律法规体系是食品安全的基础。我国近年来在食品安全立法和机构改革方面有很多举措，但还有较大的提升空间。
美国食品安全立法体系具有科学性、配套性、可操作性和适时性等特点，在细节上精益求精。这体现在“从田间到餐桌”全程监管、食品安全标准与国际接轨、统一的食品认证体系、劣质产品召回制度等等诸多方面。
不要小看召回制度，它足以让绝大多数企业心存敬畏。2007年9月，因所生产的速冻汉堡含有大肠杆菌，托普斯肉制品公司召回了2170万磅速冻汉堡，随后宣告破产，风行了半个多世纪的老店就这样消失了。
其次，建立高效务实的食品安全执法监督体系。目前我国的监管模式和美国大致相同，由政府部门按照不同职能共同监管。但是，联合监管向独立监管转变是国际主要趋势。同时，从发达国家的改革经验来看，食品安全监管实行中央监管机构垂直一体化，效果明显。
再次，确立以风险为基础的检查制度和防控体系。《食品安全现代化法案》引入了以风险为基础的预防性控制体系和以风险为基础的检查制度，这是美国首次以立法的形式，授予FDA在整个食品供应链建立全面的、预防性控制体系。
此外，加强国际合作来提升食品安全。在全球化的潮流下，食品安全建设已经是一个世界性问题。加强国际合作，不仅可以有效解决跨境食品安全，还可以促进食品安全建设。
中美国情不同，但人类社会发展的规律有其相似性。就我国目前现状而言，人民群众快速增长的食品安全需求与相对滞后的食品安全保障水平之间，存在着矛盾与差距。监管体制机制不完善、区域发展不平衡、产业发展水平总体较低、社会诚信体系不健全、监管能力建设相对滞后等等，都是当前存在的问题。借鉴美国、欧盟等先进经验，取长补短，可让我们少走弯路。(支点杂志2014年11月刊)