国土资源部解读《关于加强城市地质工作的指导意见》

　　为统筹城市地上地下建设，加强城市地质调查，发挥地质工作在促进城市可持续发展中的新优势，近日，国土资源部印发《关于加强城市地质工作的指导意见》（以下简称《指导意见》），针对城市发展当前面临的空间不足、环境污染、交通拥堵、城市安全等问题统筹部署四项重点任务，探索建立三大制度。

　　9月6日，国土资源部召开新闻发布会透露，研究起草《指导意见》的主要目的就是要主动服务新型城镇化，推动地质资源绿色开发利用，促进传统地质工作转型发展。

　　补齐城市绿色发展地质短板

　　城市地质是应对世界城市化加速发展的一门新兴学科，主要是研究人类赖以生存的自然环境，包括地质结构、物质组成、地质过程及其与人类生产实践活动的相互影响。

　　与传统意义上以找矿为中心的地质工作相比，我国城市地质工作基础相对薄弱；同时，城市规划建设管理对地质工作也重视不够，尤其对地质资源环境约束性考虑不够，地质工作与城市规划建设管理结合不紧，融合不够。

　　在新闻发布会上，国土资源部新闻发言人、规划司司长庄少勤表示，随着城市化进程的深入，由于基础地质条件不明和对地质资源环境的不合理开发利用，一些城市资源环境承载能力减弱，环境污染和地质灾害等问题凸显，严重制约了城市的可持续发展。

　　党的十八大以来，党中央提出一系列治国理政新理念新思想新战略，把生态文明建设和绿色发展提升到新的战略高度，对新型城镇化作出一系列决策部署，明确要求“统筹城市地上地下建设，加强城市地质调查”。国土资源部党组高度重视，明确要求将城市地质工作作为战略任务来抓。

　　“按照党中央、国务院决策部署和国土资源部领导指示要求，国土资源部3月份开始研究起草《指导意见》。”庄少勤表示，其目的就是要积极推动水、土、地热等地质资源的绿色开发利用，补齐城市绿色发展的地质工作短板，推动新型城镇化绿色、低碳、循环、安全、集约、智慧发展。与此同时，适应把握引领经济发展新常态，在做好地质找矿工作的同时，面向新型城镇化发展主战场，创新技术、产品和服务，开辟地质工作转型发展新空间，积极构建现代地质工作新体系。

　　《指导意见》提出了城市地质工作总体目标，即：第一阶段，到2020年，完成城市地质调查示范，基本形成与新型城镇化发展相适应的现代地质工作体系，基本建立城市地质资源环境规划、管理、保护与合理利用的制度体系，探索形成城市地下空间资源系统化、产业化、绿色化开发利用模式；第二阶段，到2025年，实现地级以上城市地质工作全覆盖，建立系统完备的地下空间资源开发利用管理制度，基本构建地质工作与新型城镇化发展深度融合的体制机制，地质工作服务保障更加有力，创新引领作用更加凸显。

　　四项任务三大制度

　　为实现上述目标，《指导意见》坚持问题、目标、操作导向，针对当前面临的“大城市病”问题统筹部署了四项重点任务，即：全面加强城市地质基础工作、主动服务城市开发建设、积极推动地质资源绿色开发利用、健全完善城市地质安全监测预警体系。

　　全面加强城市地质基础工作方面，《指导意见》提出，一是创新城市地质工作理念技术方法，强化大资源、大环境、大数据理念，对城市地质资源、环境、空间、权属等进行全面调查。二是分类推进城市地质调查，综合评价资源环境承载能力和空间开发适宜性，支撑城市空间布局优化。三是建设城市地质大数据共享平台，推进地质资料的统一汇交管理，建设城市地下空间基础信息平台，并与国土资源管理主流程有机融合。

　　在主动服务城市开发建设方面，《指导意见》提出，一是以城市地质调查成果为基础，开展国土空间开发适宜性评价，合理确定生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线，增强国土空间开发的适宜性。（下转2版） （上接1版）

　　二是以地质调查为基础，科学统筹地上、地下空间资源开发利用，并纳入土地利用规划，与相关空间性规划做好衔接，发挥地质调查在地下空间、资源开发中的先导性作用。三是实行地下空间资源开发利用激励政策。鼓励各地因地制宜，探索完善建设用地使用权（地下）出让方式，完善基准地价体系，依法开展建设用地使用权（地下）登记，保障使用权人的占有、使用、收益和处分权利，促进地下空间依法有序开发利用。

　　在积极推动地质资源绿色开发利用方面，《指导意见》提出，一是积极推进地热和浅层地温能的规模化开发利用，优化城市能源结构。二是促进地下水资源的保护与合理利用，推动海绵城市和地下水应急水源地建设。三是树立工程渣土是重要资源和矿产的观念，加强工程渣土综合利用，统一平衡消纳。四是合理开发特色优质土地资源，发展生态农业，扩大城市绿色食品供给。五是积极开发地质文化资源，建设地质公园、矿山公园，增强城市自然文化魅力。

　　在健全完善城市地质安全监测预警体系方面，《指导意见》提出，一是加强城市地质灾害监测与共防共治，健全完善地质灾害监测预警系统，构建监测信息共享机制，统筹各项规划和资金，加快推进重点地质灾害防治。二是健全地下水污染和土地质量监测体系，加强对垃圾填埋场周边土地和地下水的质量调查和监测，强化对工业用地的土壤和地下水环境质量监测管控。

　　“地质调查是国土资源管理的重要基础，城市地质工作必须依托国土资源管理才能顺利推进。”庄少勤表示，《指导意见》明确将城市地质工作作为土地利用总体规划的重要基础，并将地下空间资源的开发利用作为土地利用总体规划的重要内容进行统一规划，提出要探索建立三项制度：一是建立地下空间资源统一规划与用途管制制度，坚持以城市地质调查成果为基础，统一规划地下空间资源开发利用。二是完善土地出让和矿业权出让合同管理制度，落实城市地质工作要求，推进地下空间、资源的合理开发利用。三是依托地下空间资源监测大数据平台，建立规划执行、合同履行和空间资源环境监测监管制度。

　　城市地质调查已有工作基础

　　城市地质调查的主要任务是查明城市地质条件、地质问题与地质资源，引导城市地质资源合理利用，规避城市地质安全风险，全面支撑城市规划、建设和管理，促进城市人地和谐。

　　据中国地质调查局副局长王昆介绍，从20 世纪60年代起，我国就开始探索城市地质工作。主要工作包括：完成了306个地级以上城市地质环境资源摸底调查。初步查明了滑坡崩塌泥石流、地面沉降、水土污染、活动断裂等城市环境地质问题，摸清了地下水、地热、矿泉水、地质景观等地质资源状况。以上海、北京、天津、广州、南京、杭州等6个城市为试点，系统建立了城市地下三维结构，建立了三维可视化城市地质信息管理决策平台和面向公众的城市地质信息服务系统，并在福州、厦门、泉州、苏州、镇江、嘉兴、合肥、石家庄、唐山、秦皇岛、济南等28个城市进行了推广应用。先后组织开展了京津冀、长三角、珠三角、海峡西岸、北部湾、长江中游、关中、中原、成渝等重点城市群综合地质调查工作。

　　“目前，城市地质工作需求，特别是中东部特大城市的需求十分迫切，但工作基础还相对薄弱。”王昆进一步分析称，其主要表现在5个方面：一是基础调查薄弱。目前只有34个城市开展了三维城市地质工作，仅上海、北京开展了较为系统的城市地质调查、监测和运用，工作覆盖面有限。调查主要以浅表层为主，地下空间资源家底不清。调查的要素单一，对地下空间、资源环境、地质灾害全要素综合评价不够。调查方法、标准规范还不够完善，总体上还不能满足新型城镇化发展对地质工作的需求。二是法规建设滞后。地下空间内涵及其权责的清晰界定是有序开发利用城市地下空间资源的基础。目前，尚无明确的法律规定城市地下空间与地表空间之间的关系，也未明确地下空间资源开发利用权属，导致地下空间使用权出让、评估、测绘、登记等一系列过程中存在争议。三是统一规划缺失。城市地下空间资源开发利用是一项系统工程，目前部分城市地下空间资源存在无序开发的现象，其原因主要是规划缺失。多数地区还只针对浅表层地下空间开发做出初步安排，亟须对未来城市地下空间、资源、环境的整体开发利用进行统筹安排。四是政策激励不足。地下空间资源开发利用科技含量高、经济成本高，推动规模开发，有效解决城镇化发展中的突出问题，需要加快出台激励政策，调动地方政府积极性，发挥地调局等相关单位的业务技术优势，显化和保障地下空间相关权利人的权益，鼓励和支持社会资本积极参与地下空间资源的开发利用。

　　特别值得一提的是，对于关系千年大计、国家大事的雄安新区城市地质工作进展情况备受关注。前不久，经过两个多月奋战，雄安新区地质调查野外工作第一阶段地质调查工作首战告捷。（相关内容见本报8月25日一版）

　　据王昆介绍，接下来将进一步精准对接需求，有的放矢推进雄安新区地质调查工作，全面服务雄安新区规划、建设和管理。

　　沿总体思路将工作稳步推进

　　“鉴于实际需求和工作基础，城市地质工作宜采取‘鼓励为主、示范引领，因地制宜、分类推进，政策配套、规范利用’的思路稳步推进。”庄少勤介绍说，在工作推进中，将由中国地质调查局与地方政府以合作的形式，开展城市地质调查示范，完善城市地质工作理论、技术、方法和标准体系。国土资源部主要加强规划、政策、搭建平台等工作。

　　此外，要强化地方政府的统筹协调作用。《指导意见》提出，各地要根据意见，报请地方政府建立协调机制，专门制订工作方案，研究出台配套政策，保障工作投入，推进任务落实。将城市地质工作有关要求，依法纳入土地出让合同、划拨决定书和矿业权出让合同，落实相关开发建设主体的责任和义务。要健全完善城市地质和地下空间开发利用管理制度，促进城市地下空间资源的合理开发利用和有效保护。

　　“要充分发挥市场机制作用，支持鼓励社会资本投资地下空间资源的开发利用。”庄少勤说。

　　《指导意见》提出，要充分发挥财政资金的引导带动作用，健全政府和社会资本合作（PPP）模式，积极引导社会资本投入，探索构建“政府引导、政策扶持、社会参与、市场运作”的城市地质和地下空间资源开发利用新机制。

　　地勘队伍具有地质工作的专业优势。为推进城市地质工作，《指导意见》提出，将城市地质工作与地勘单位转型发展有机结合，引导地勘单位按照市场规则，积极参与城市地质工作。同时，鼓励相关专业技术单位、行业协会、科研院所、咨询机构等共同参与城市地质和地下空间资源开发利用工作。

　　庄少勤最后表示，下一步，国土资源部将按照党中央、国务院关于新型城镇化的系列决策部署，加快推进《指导意见》贯彻落实，与有关部门密切协调配合，形成政策合力，补齐地质工作短板，服务城市规划、建设、运营和管理全过程，推动城镇加快形成绿色发展方式和生活方式。