刘昆：增强财政金融协调共同推进结构性改革

财政部副部长 刘昆

　　推进结构性改革，是适应和引领经济发展新常态的重大举措。习近平总书记在2015年11月召开的中央财经领导小组第十一次会议上强调，在适度扩大总需求的同时，着力加强供给侧结构性改革。12月召开的中央经济工作会议明确要求，宏观政策要为结构性改革营造稳定的宏观经济环境。财政政策和货币政策是国家实施宏观调控的两大经济手段。财政政策主要通过运用结构性减税、阶段性提高财政赤字率等手段，调节财政收支，从供需两端推动结构性改革。货币政策主要通过数量型和价格型手段对货币供应进行总量调节和定向调节，保持流动性合理充裕和社会融资总量适度增长，对结构性改革营造适宜的货币金融环境。按照党中央、国务院统一部署，我国持续实施积极的财政政策和稳健的货币政策。财政部与人民银行密切合作，共同推进结构性改革，财政政策与货币政策形成较强的宏观调控合力，才能较好发挥两大政策功能作用。     

　　2015年财政金融政策协同发力

　　过去一年，财政金融政策协同发力，在财政政策方面，实行了更加积极的财政政策，适度提高了财政赤字率，进一步加大地方政府债券发行规模，推行政府债券置换，加快支出进度，大力推进PPP模式，效果是明显的。

　　一是推进国债发行改革创新，为结构性改革提供有力保障。国债是财政政策与货币政策的重要结合点。国债是财政筹资的重要手段，通过国债规模的扩张与收缩可以实现逆周期调控；同时，国债也是重要的金融产品，是央行实施货币政策调控、金融机构进行资产负债管理的重要工具。近年来，积极财政政策力度不断加大，国债发行规模逐年增加，2015年首次突破2万亿元，为我国稳增长、调结构政策实施提供了有力的资金保障。在人民银行等部门的大力支持下，财政部不断丰富国债期限，形成了从3个月到50年的短、中、长期合理分配的期限结构；加快推进国债发行管理创新，实行了国债续发行、预发行等一系列改革措施，有效提高了国债发行市场化程度；适应利率市场化新形势，配合人民银行多次降息降准政策要求，及时调整储蓄国债发行利率。2015年，财政部从第四季度开始按周滚动发行3个月贴现国债，有效促进人民币成功纳入SDR货币篮子，有力推动人民币国际化进程。

　　二是加强地方政府债务管理，防范化解地方政府债务风险。地方政府债务管理，事关地方经济社会可持续发展。党的十八届三中全会《决定》明确提出，要建立规范合理的中央和地方政府债务管理和风险预警机制。为落实上述要求，财政部会同有关部门在摸清地方政府债务“家底”基础上，对地方政府债务实行限额管理，将地方政府债务分类纳入预算管理，初步建立合理控制地方政府债务规模长效机制。

　　同时，全面推行地方政府债券自发自还改革，积极开展存量债务置换工作。为保障地方政府债券顺利发行，人民银行通过下调存款准备金率、存贷款基准利率等方式，创造了良好的市场环境。财政部、人民银行密切配合，研究引入了定向承销方式，直接将银行贷款等存量债务置换为地方政府债券，减少了对债券市场的冲击。总体来看，2015年地方债发行工作平稳有序，全年发行3.83万亿元，降低地方政府融资成本，为地方经济建设提供了资金保障。

　　三是加强国债、地方债市场建设，推动债券市场发展。2015年，我国债券市场发行规模约22万亿元，国债、地方债发行量近6万亿元，占比达到27%；国债、地方债余额约15万亿元，占债券市场存量的比重超过30%，国债、地方债已经成为债券市场的主要品种。财政部与人民银行等部门密切配合，推动国债衍生产品创新，推出了国债远期交易、国债期货等，积极研究国债做市支持机制，活跃国债二级市场；将地方债纳入国库现金管理、货币政策操作、商业银行的抵（质）押品范围，提高地方债流动性。建立健全国债收益率曲线，在财政部门户网站上发布了“中国国债收益率曲线”，为债券市场其他金融产品定价提供了重要基准，促进债券市场健康发展。

　　四是实施国库现金管理，加强与货币政策协调配合。国库现金管理与货币政策联系紧密。近年来，财政部不断加强国库现金流量分析预测，完善国库现金月报体系，开展中央财政国库现金流量按季分月预测和年末年初按月逐日滚动预测，并与人民银行初步建立国库现金流量预测信息会商机制，互通交流国库现金预测信息，对于加强和改进宏观调控，促进财政政策与货币政策协调配合发挥了积极作用。财政部会同人民银行稳步开展国库现金管理操作，2015年中央国库现金管理操作规模5100亿元，北京等6个地区开展国库现金管理操作6600亿元，有利于保持流动性稳定，并支持实体经济发展。

　　当然，我们也注意到金融政策的创新与发展，并主动配合和响应。如存款保险制度建立、农村“两权”抵押贷款试点、绿色金融和科技金融发展、互联网金融创新、外债宏观审慎监管试点等方面，财政政策都发挥了不错的协同效应。此外，财政部与人民银行还在重大国家战略中进行了极有默契的动态协作，如落实“一带一路”战略，参与组建丝路基金，成功加入欧洲复兴开发银行，成立中非、中拉等产能合作基金等方面。

　　当前，财政金融协调已经形成了较丰富的实践经验，也初步形成了具有示范性、复制性、推广性的案例和模式。今后一个时期，我们要进一步拓展协调范围，深化协作机制，增强战略性和规范性，强化针对性和有效性，提升协同效果。

　　2016年需要财政金融着力突破的四个重点

　　今年是全面建成小康社会决胜阶段的开局之年，也是推进结构性改革的攻坚之年，我们的财政金融协调要服务于这个大局。中央经济工作会议指出了“宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底”的总体思路，并提出了“去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板”的五大任务，结构性改革涉及全局，财政金融协调重任在肩。

　　第一，要保持经济运行在合理区间，积极财政政策加大力度，稳健货币政策灵活适度。这是宏观政策要稳、微观政策要活的要求。2016年宏观经济环境十分复杂，稳增长的压力仍在加大，客观上要求政府保持较高支出规模，并着力降低市场主体的投资和运营成本。因此，从财政政策来说，减税和赤字政策并举已势成必然。结构性改革需要政府的助力和市场的动力，所以，减税应立足于改善市场总体环境，激化微观主体的投资和创新创业热情。我们需要金融政策在降低融资成本、拓展融资渠道、支持中小微企业发展中给予更有力的支撑。而赤字率适度提高，将增加国债发行规模和合理确定地方政府新增债务限额，同时要避免政府融资对企业融资的“挤出”。这些也都需要货币金融政策实施更加有效的配合，以保持流动性合理充裕和社会融资总量适度增长。

　　在金融领域，财政将积极采取措施，主动作为，完善国有金融资本管理制度，在支持推进国有金融机构改革，构建多层次、专业化的金融机构体系等方面形成合力。

　　第二，切实提高供给体系的质量和效率，提高投资的有效性。提高投资的有效性，既要加快培育新的发展动能，又要改造提升传统比较优势，形成持续增长的动力。落实产业政策要准、改革政策要实、社会政策要托底的总体要求，财政金融政策措施和市场机制必须实现有机结合。从财政来看，核心是要形成去产能、降成本、补短板的体制机制。为此，在不良资产处置、人员安置和生活保障等方面，发挥财政政策的作用，既保持社会稳定，又激活存量资源，消除僵尸企业。进一步降低企业税费负担，正税清费，营造公平的税负环境，适度降低社会保险费。支持企业技术改造和设备更新，加快技术、产品创新。补齐软硬基础设施短板，加强农业现代化基础设施建设，提高投资有效性和精准性，加大投资于人的力度。在财政政策发力的同时，金融政策也需要协同作用。建立健全促进企业兼并重组、股权置换等活动的资本市场体系；创造利率市场化的政策环境，支持市场竞争和金融创新；创新金融支持方式，提高企业技术改造投资能力，推进股债结合投融资方式的发展；支持PPP项目和政府引导基金，增强政府的投资引导能力。

　　大力支持改进金融服务薄弱环节、增强服务实体经济的能力。大力支持发展普惠金融和绿色金融，支持完善多层次资本市场，促进股权和债权等直接融资，发展专业担保机构，促进解决“三农”、小微企业的融资问题。

　　第三，增强风险防控意识和能力，科学防范和化解风险。风险既是结构性改革的动力，也是结构性改革的阻力，需要在防范和控制风险的前提下推进结构性改革，也要着力在结构性改革推进中释放和化解风险。目前，我国经济运行风险的重点是地方政府债务和金融风险。防控地方政府性债务风险，要进一步加强完善地方政府债务管理，将政府存量债务还本付息纳入年初预算，建立地方政府债务限额及债务收支情况随同预算公开的常态机制；妥善处理存量债务，切实履行政府债务偿债责任，严格将置换债券资金用于偿还符合条件的政府债务；强化风险预警，督促风险较高的地区制订中长期债务风险化解规划，新增债券安排与各地区风险程度挂钩。对于金融风险则需要加强监管，规范各类融资行为，开展金融风险专项整治，遏制非法集资蔓延势头，加强风险监测预警，妥善处理风险案件。这两类风险的治理需要财政金融政策更加紧密有序的协调配合。

　　第四，深入开展国际财经合作，深度参与全球经济金融治理。结构性改革需要良好的外部环境。面对复杂的国际经济形势，中央经济工作会议提出了优化对外开放区域布局、推进外贸优进优出、积极利用外资、积极参与全球治理等要求。财政部将以落实“一带一路”战略为基础，深化国际财经合作，服务创新、推动改革、促进发展。遵循开放、包容、透明的原则，通过多边规则和程序，推动亚洲基础设施投资银行、金砖国家新开发银行建设，提高运营效率；做好主办2016年G20峰会财金渠道会议相关工作，推动G20各国加强宏观经济政策协调、推进结构性改革、促进基础设施投资；完善多双边对话机制建设等。这些内容和议题都具有典型的财政金融的跨界属性，需要我们加强协调才能有效应对。

　　同样，财政也将积极参与并支持金融领域的开放。如适应加入SDR“货币篮子”后的人民币国际化新环境；完善市场化汇率形成机制，保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定；完善外汇储备经营管理等内容。

　　今年是“十三五”的开局之年，创新、协调、绿色、开放和共享五大理念，是“十三五”的核心，也是经济社会持续健康发展的内在要求。我们要坚持发展是第一要务，以提高发展质量和效益为中心，加快形成引领经济发展新常态的体制机制和发展方式；要坚持不懈地推进结构性改革，完善国家治理，优化宏观调控，加强政策协同。

　　从财政来看，要全面发挥财政政策的结构性调控优势，采取有利渠道和方式，深入化解结构性矛盾；建立健全有利于转变经济发展方式、形成全国统一市场、促进社会公平正义的现代财政制度；建立税种科学、结构优化、法律健全、规范公平、征管高效的税收制度。从金融来看，则需要加快金融体制改革，提高金融服务实体经济效率，健全商业性金融、开发性金融、政策性金融、合作性金融，形成分工合理、相互补充的金融体系。我们要完善以财政政策、货币政策为主，产业政策、区域政策、投资政策、消费政策、价格政策协调配合的政策体系，进一步增强财政货币政策协调性。我们要坚持总量调节和定向施策并举、短期和中长期结合、国内和国际统筹、改革和发展协调的要求，完善宏观调控，采取相机调控、精准调控措施，适时预调微调，更加注重调整结构、扩大就业、稳定物价、提高效益、防控风险、保护环境，取得“十三五”经济社会发展的全面胜利。

　　（本文系作者在中国财政学会、中国金融学会共同举办的“财政金融政策协调配合下的结构性改革研讨会”上的发言）