王保安：加强财政科研工作 助建现代财政制度

财政部副部长 王保安

尊敬的各位代表：

　　全国财政科研工作会议今天召开。这次会议是在我们深化财税体制改革、加快构建现代财政管理制度，同时也是在我国全面深化改革开局之年的大背景下召开的，对全国财政科研工作在新形势下准确把握全局、继往开来、开拓创新具有重要意义。本次会议的主题是：深入学习十八届三中全会《决定》精神，贯彻中央经济工作会议、中央城镇化工作会议和全国财政工作会议对财政工作和财税改革的要求，正确认识新形势和新阶段任务，研究财政科研工作的重点和改革要点，探索现代财政制度建设的路径和核心内容，进一步提升财政科研“为现实服务、为中心工作服务”的水平。现在，我讲几点意见，供大家参考。

　　 一、深入分析当前经济运行特点，正确把握财政改革发展新形势

　　当前，我国面临的国内外形势依然错综复杂，机遇和挑战并存、有利和不利因素并存。世界经济总体延续复苏态势，但下一步走势仍然存在不确定性，主要发达国家和新兴市场国家经济复苏态势分化明显，新兴经济体发展面临困难增多。我国经济正处于增速换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期、中等收入向高收入国家跃升期和经济社会发展向“五位一体”转型期的叠加阶段，经济运行总体平稳，但受周期性和结构性因素共同影响，矛盾积累和凸显中增长速度有所下移，部分行业、企业、地区经济运行比较困难，一些潜在风险逐步显性化，财政改革面临国内外新的形势和复杂环境。

　　（一）世界经济格局深度调整，国际竞争更加激烈

　　我国已是全球第二大经济体和第一大贸易国，国际经济形势变化必然对我国经济发展产生重大影响。2014年，世界经济延续缓慢复苏态势，但对未来走势的研判，学术界存在不同的观点：部分观点认为，在美国的带领下全球经济正步入新一轮复苏周期和产业创新周期；相反观点则认为，当前的回暖更多是短期需求政策刺激的结果，主要发达国家的结构性问题远未得到根本解决，世界经济仍充满变数。综合分析世界经济格局调整变化形势，面临较多的不稳定、不确定因素。具体表现在：

　　第一，主要发达国家经济总体继续向好，但未来走势仍然存在不确定性。美国是发达国家中最先也是最快复苏的国家，2013年经济总量达到16.8万亿美元，现价GDP初值增速达到3.4%，今年一季度经济增速有望达到2.5%， CPI也保持在2%以下运行。但其货币政策逐步转向中性对形势发展的影响尚难判断，还需观察。欧盟经济也在2013年下半年转入正增长，进入弱复苏状态，但北欧、南欧、中欧、东欧等走势分化。德国等少数欧元区核心国和区外大国英国经济保持复苏势头，希腊、葡萄牙、意大利、西班牙等南欧重债国没有独立货币发行权，又存在过度福利和劳动力市场僵化等问题，经济仍处于触底后的艰难回升阶段。日本安倍内阁采取了“以邻为壑”的超宽松财政政策和货币政策，并将其称之为安倍的“两支箭”，但面临两难困境，国内结构性改革阻力较大，而不推进改革又难以从根本上解决问题，也难以激发长期活力，巨大财政压力下准备推出的消费税率提升，也是一步险棋。总体上看，今年发达经济体经济总体虽然继续向好，但能否顺利恢复经济增速仍然变数不小。

　　第二，新兴经济体发展困难增多，可能面临滞胀挑战。巴西、俄罗斯、印度等新兴经济体大国继续受到内部经济结构失衡、对外依存度高以及美国货币政策转向中性的负面效应等制约，特别是以美国为首的西方发达国家再工业化战略吸引制造业回流，部分替代了新兴经济体工业制成品出口，去年以来这些新兴经济体为遏制物价高企、货币贬值、资本外逃，又被迫采取加息等措施，经济发展形势日趋严峻。2013年主要新兴经济体的经济增速明显放缓，印度为5.3%、巴西为2%、南非为2.3%、墨西哥为1.3%，而资源性大国俄罗斯则仅为1.2%。尽管2014年开局这些国家经济形势有所好转，但外部环境的利好作用仍然弱于市场预期，而且面临滞胀挑战。

　　第三，美国量化宽松政策逐步退出，世界经济新增变数。随着美国经济继续向好，货币政策开始转向。2013年末，美联储放弃了预定的退出标准（即失业率降到6.5%以下或通胀率上升至2%以上，启动量化宽松货币政策的退出进程），预计在2015年前实现对量化宽松政策的彻底退出，并适时加息。这可能影响美国国内房地产市场复苏和消费投资增长。同时，退出量化宽松货币政策对世界经济的影响，特别是对跨境资本流动变化的影响需要密切关注与认真研究。如果退出过早、力度过大，将拖累美国和世界经济复苏，有可能引发新兴市场国家和发展中国家资本进一步外流，也可能引起欧债利率上升和欧洲经济困难。3月份美联储主席耶伦透露可能提前加息，引发市场恐慌和股市剧烈波动就是例证。如果退出过迟、力度过轻，则会继续加大全球资产价格泡沫，甚至埋下引发新危机的风险。尽管我国经济体量较大、增长的内生性较强，受到美国货币政策转向直接冲击的可能性较小，但这一因素可能与周边国家和地区面临的压力和风险交织作用并传导我国。

　　综合判断，今年的世界经济增长会略好于去年，但复苏基础不牢固。国际货币基金组织预计今年世界经济增长3.6%，略快于去年的2.9%。美国经济经过内部“去杠杆化”和向全球转嫁危机成本，增速有望回归到3%左右。欧债危机留下的“后遗症”正在逐步消除，但欧洲经济货币联盟体制的弊端已经暴露，欧元区内部国家的经济竞争力和增长前景将继续分化。日本经济面临更加艰难的结构调整。新兴经济体巩固和扩大外部市场空间的难度加大，总体上将保持中低速增长。另外，部分国家政局动荡和地缘政治因素也为世界经济的复苏和增长增加了不确定性。

　　当前我国经济稳健前行，主要经济指标年初虽有下行但仍保持在宏观调控的合理区间，总体上我国经济正面临爬坡过坎的紧要关口，其中包含重大改革主题。改革需要较稳定的经济环境，在宏观经济指标保持在经济合理运行区间的同时，我们也要保持头脑冷静，坚持底线思维，对形势进行实事求是地分析。当前经济运行中的四对矛盾需要关注：第一，保持一定增速与去杠杆、去产能、去泡沫的矛盾；第二，调结构与创新驱动严重不足的矛盾；第三，大学生就业难与招工难并存的矛盾；第四，流动性泛滥与“钱荒”突出的矛盾。这几个矛盾的存在说明推进全面深化经济体制改革迫在眉睫，我国经济总体上正面临爬坡过坎的紧要关口，需发挥潜力，化解风险，稳中求进，稳中有为。

　　第一，我国经济发展具有良好的基础和潜力。总体仍处于工业化、城镇化快速推进阶段，仍处于重要战略机遇期，市场蕴藏着巨大的需求潜力。从消费看，文化、教育、旅游、医疗、养老等服务类需求增长迅猛，信息产品已成为新的消费热点，“网购”等新兴消费形态的发展进一步释放了消费潜能；从投资看，我国在城市轨道交通、环境治理、城市排水、保障性安居工程和农村基础设施等方面的投资潜力还很大。同时，要素供给质量明显提高。从人力资本积累看，2014年我国普通高校毕业生达到727万人，占新增劳动力的35%左右，劳动者整体素质不断提高；从出口看，外需增长可能性较大，美国经济回升将带来外需增长，日本、欧盟经济都在持续复苏之中；从研发投入看，近年来研发投入增长较快，2013年研发投入占国内生产总值的比重超过2%；从资本存量质量看，近年来我国建成了一大批具有国际一流水平的重大装备和重要基础设施，为经济长期保持持续健康发展奠定了坚实基础。从就业看，GDP增长每一个百分点所提供的就业岗位，已从前些年的100万个左右提升为去年的约170万个。

　　第二，全面深化改革为我国经济增长提供了根本动力。从宏观层面看，全面深化改革和加强政策预调微调将进一步释放经济活力和市场潜力。今年是全面深化改革的开局之年，一些重点领域改革的路径、步骤、时间节点等进一步明确和细化。一批战略规划正在形成，创新驱动发展战略深入实施，应对复杂困难局面的政策“工具箱”不断充实和优化，这有利于改善实体经济发展环境，提振市场信心，促进经济平稳运行。从微观层面看，市场机制在促进创新发展和结构优化方面的作用进一步发挥，企业主动调整的意愿普遍增强，云计算、大数据、基因工程应用等领域的竞争优势加快孕育，市场倒逼作用促进传统产业优化升级。如浙江省，新兴产业产出增速较规模以上企业的平均增速高出17.3%。从近期运行看，一些实物量指标和先行指标出现积极变化，支撑经济平稳增长于“区间”之内的因素增多，特别是农业发展开局不错，主要农产品市场供应充足，为稳定经济增长和稳定物价奠定较好基础。

　　第三，当前经济运行仍面临一些压力和潜在风险。受周期性因素、阶段性发展因素和改革滞后因素共同影响，我国经济增长速度有所下移。周期性因素主要是全球金融危机后外需明显回落和内需减弱，从有效需求方面看，经济增长可能在一段时期内继续承压。受阶段性发展因素和改革滞后的因素的影响，我将当前我国面临的问题归结为“四高四低”，即高投入、高增长、高消耗、高污染，低产出、低效率、低效益、低科技含量。这些问题难以解决的深层原因在于体制机制。再就是对经济增长的拉动正在由主要依靠第二产业向依靠第三产业转变，而我国第三产业劳动生产率相对二产要低，短期内难以完全弥补第二产业增速回落带来的影响 [1] 。经济下行压力较大使得部分行业、企业、地区经济运行比较困难，同时金融、房地产、地方政府债务等领域的一些潜在风险也在逐步显性化。

　　今年以来，财政收支运行总体平稳，收入增长稳中趋缓，重点支出得到有力保障。

　　第一，财政收入增长稳中趋缓。第一季度，全国财政收入35026亿元，增长9.3%。其中，中央财政收入增长6.4%。全国财政收入增幅逐月回落，1-3月增幅分别为13%、8.2%、5.2%。财政收入增速放缓的主要原因：一是工业生产、消费、投资、企业利润等与财政收入增长密切相关的指标增幅均有不同程度回落，增值税、营业税、企业所得税等主体税种增幅相应放缓；二是工业生产者出厂价格（PPI）降幅扩大，影响以现价计算的财政收入增长；三是扩大营改增试点范围，减轻企业税负，增值税、营业税等相应减收，且减收主要体现在中央；四是近期商品房销售额增幅回落，使地方房地产相关税收增幅回落。从财政收入走势看，受经济下行压力较大以及去年下半年收入基数逐步提高等因素影响，后几个月全国财政收入增长可能将继续呈放缓态势。

　　第二，重点支出得到有力保障。第一季度，全国财政支出30432亿元，增长12.6%。其中，中央财政本级支出增长8.4%，中央对地方税收返还和转移支付增长9%，地方财政支出增长13.3%。民生等重点支出保持较快增长，全国财政教育、社会保障和就业、医疗卫生与计划生育、城乡社区支出分别增长14%、14.2%、26.4%和17.7%。

　　第三，地方政府性债务压力较大。一方面，短期内偿债压力较大。今年到期需偿还的地方政府负有偿还责任债务占债务总余额的21.89%，是偿债压力最重的一年 [2] 。在财政收入增速放缓而支出刚性强的背景下，地方政府偿债压力会进一步加大。另一方面，化解债务压力较大。地方政府举债融资不规范，多头举债，举借主体多达15.4万家，涉及省、市、县、乡各级政府机关、事业单位、融资平台公司和一些国有企业；举债方式过多过滥，包括银行贷款、企业债券、中期票据、信托、回购（BT）等30余种，为规避监管，已经从信贷转向非信贷，从银行表内转向表外，从显性转向隐性。除地方政府债券等少量债务外，绝大部分地方政府性债务资金没有纳入预算，缺乏规范的预算监督与约束，局部地区债务风险不容忽视，影响经济健康发展。

　　地方政府债务分为三种情况，地方政府负有偿还责任的债务、负有担保责任的债务和负有救助责任的债务，这些并非全部需要财政来承担。其规模按照代偿率来计算总体可控。但是我们不能掉以轻心，当前宏观经济形势下，产能过剩和地方政府债务积累过快是中央最为关注的两大问题，而且这两方面有可能连带出现金融危机。

　　面对当前的经济形势，我们要加强研判、找准根源、突出重点、有序化解，着力通过改革改善经济循环和运行质量，促进经济持续健康发展。在全面深化改革中，财税体制改革是重点之一，目标就是构建现代财政制度。

　　 二、深化财税体制改革，构建现代财政制度

　　党的十八届三中全会《决定》提出：“财政是国家治理的基础和重要支柱，科学的财税体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障”。从政治、经济、社会、国家安全四个层面对财政进行概括，财政和军队、司法是国家存在的三大支柱。在十八届三中全会上，习近平总书记也强调财税改革是全面深化改革的重点之一，而这个“之一”在全文中提到过两项，即财税体制改革和司法体制改革。习近平总书记在听取财政部汇报时还说，财税体制改革是全面深化改革的基础和支撑。这是党中央立足全局、面向未来提出的重要战略思想，科学把握现代国家治理和执政规律做出的重大决策部署，抓住了改革开放的关键环节。构建现代财政制度，对于完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，推进发展方式变革，具有十分重要的现实意义和深远的历史意义。

　　（一）按照国家治理体系和治理能力现代化的要求，准确把握财政定位

　　党的十八届三中全会将“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，是我们党治国理政思想的一个重大创新。习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班的讲话中进一步明确，国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行能力的集中体现，两者相辅相成。建立现代国家治理体系，需要全面推进“五位一体”总布局的改革和制度建设，综合协调政府、市场和社会多元治理主体之间的关系，培育国家维护社会公平正义、推进制度改革、促进发展、稳定公共秩序的治理能力。

　　“国家治理”与以往的“国家管理”，虽一字之差，却有质的差异。在国家和社会、国家和公民的关系中，最早说的是国家统治，后来讲国家管理，现在我们又确立了国家治理。从“国家统治”来说，那就是统治者定位，我管着你、管着社会。比如封建社会讲的“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”。“国家管理”强调政府的行政性管制作用。“国家治理”则强调多元参与式管理、互动式管理和民主管理，而不是以往单一的以政府为主体的垂直权力管理，强调主体之间权力与责任的对等。从“管理”到“治理”是一个质的飞跃，符合国际先进理念和现代化国家包容式发展要求。

　　财政乃庶政之母，财政是国家治理的基础和重要支柱。党的十八届三中全会从政治、经济、社会、国家安全四个层面对财政进行论述，这是我们建立现代财政制度的理论基础和重要指导思想。财政制度安排体现政府与市场、政府与社会、中央与地方关系，涉及政治、经济、社会、文化和生态文明等各个领域。深化财税体制改革、建立现代财政制度，是完善社会主义市场经济体制、加快转变政府职能的迫切需要，是转变经济发展方式、促进经济社会持续稳定健康发展的必然要求，是建立健全现代国家治理结构、实现国家长治久安的重要保障。

　　财政科研工作应该正本清源，从党和国家的全局利益出发，深化财税改革理论研究，加大基础理论研究的力度。我们不能就现实部门机构职能论财政，而要按照一般理论和规范的学科要求对财政体系、财税政策、财政职能进行研究和建设。

　　（二）按照建立现代财政制度要求，厘清财税改革思路

　　按照推进国家治理体系和治理能力现代化的目标要求，深化财税体制改革，要按照“完善立法、明确事权、改革税制、稳定税负、透明预算、提高效率”的思路，努力建设法治财政、责任财政、稳固财政、阳光财政、效率财政。

　　一是完善立法。树立法治理念，建立健全公共部门和市场主体都必须遵守的财税法律法规，以规范各种财政分配关系和行为，促进政府和市场有序协调运转。全面推进依法理财、依法治税，把财政纳入法制化轨道。二是明确事权。在明确政府和市场作用边界的基础上，加快政府职能转变。充分考虑公共事项的受益范围、信息的复杂性和不对称性，以及地方的自主性、积极性，明确中央与地方的事权和支出责任，促进各级政府各司其职、各负其责、各尽其能。三是改革税制。按照有利于科学发展、社会公平、市场统一的总体要求，优化税制结构，逐步提高直接税比重，完善地方税体系；坚持正税清费，清理规范税收优惠，增强税收筹集财政收入的主渠道作用；科学设置收税环节，改进税收征管，更好发挥税收在加强宏观调控、优化经济结构、促进社会公平、保护生态环境等方面的功能。四是稳定税负。保持财政收入占国内生产总值比重基本稳定，增强财政可持续性。正确处理国家与企业、个人的关系，既要使市场有活力，合理控制税收负担，调动市场主体和个人创业积极性；又要使政府有能力，更好提供基本公共服务，支持重点领域特别是社会事业发展，促进社会和谐稳定。五是透明预算。按照建设阳光政府、责任政府的要求，加快推进预算决算公开，逐步实施全面规范的预算公开制度。保障公民知情权、参与权、监督权，强化对财政行为的监督，推进民主理财和国家治理能力现代化。六是提高效率。大力推进科学理财，合理界定财政的活动范围，减少政府对市场资源的直接配置。优化支出结构，建设公共财政。通过科学的财政预算、健全的运行机制、有效的监督制度，把有限的资金分配好、使用好、管理好，真正把“好钢”用在“刀刃”上，促进经济社会持续健康发展，提高人民群众生活水平。

　　（三）把握现代财政制度基本特征，全面推进财税体制改革

　　自1994年实施的分税制财税体制改革，通过收入领域的法制化、规范化，正确处理了中央和地方的收入分配关系。1998年以后建立了部门预算制度、国库集中收付制度、政府采购制度等一系列的制度，实现了支出领域的法制化、规范化改革和创新。先框架、后完善的财税改革，建立了适应市场经济体制基本要求的体制机制，调动了中央和地方的两个积极性，适当划分了中央和地方政府间的事权，对国家治理体系的建设起到了奠基作用。但是当前深化财税体制改革仍面临许多问题，当初确定的改革目标尚未全部完成，财税体制运行过程中也遇到许多新问题，因此改革势在必行。

　　根据党的十八届三中全会部署，深化财税体制改革，要围绕“改进预算管理制度、完善税收制度、建立事权和支出责任相适应的制度”这三大任务，有序有力有效推进。

　　第一，建立全面规范、公开透明的预算制度。现代政府预算制度是现代国家治理的重要内容。改进预算管理制度，加快建立全面规范、公开透明的政府预算制度，主要内容就是预算编制科学完整、预算执行规范有效、预算监督公开透明，并使三者有机衔接和相互制衡。一是实施全面规范的预算公开制度。逐步扩大公开范围，细化公开内容，不断完善预算公开工作机制，强化对预算公开的监督检查。二是改进年度预算控制方式。审核预算的重点由财政收支的平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，硬化支出预算的约束。建立跨年度弥补机制，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。三是健全政府预算体系。合理界定公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算四大预算的功能范围，加大对政府性基金预算、国有资本经营预算与公共财政预算的统筹力度。加快建立将政府性基金、国有资本经营预算调入公共财政预算的机制。四是硬化预算约束。强化预算执行的程序性约束，预算调剂、追加等都要严格按程序办事。五是清理规范重点支出挂钩机制，优化财政资金配置结构。目前与财政收支增幅或GDP挂钩的重点支出涉及7类、15项规定，2013年该类资金占到全国财政支出的47.4%。通过清理规范挂钩机制，在继续坚持相关领域优先安排、重点保障的基础上，避免形成财政支出僵化固化机制，提高财政预算统筹能力，增强财政投入的针对性、有效性和可持续性。六是提高财政预算效率。全面推进预算绩效管理工作，做到宏观绩效与微观绩效并重。逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政性资金，将绩效评价由预算项目拓展到财政政策、财政制度、部门整体和财政综合管理等领域，并加强绩效评价结果应用。

　　第二，建设有利于科学发展、社会公平、市场统一的税收制度体系。税收是政府收入的基本形式，也是国家实施宏观调控、调节收入分配的重要工具。现阶段，深化税制改革需要把握好的立足点是：有利于促进发展方式转变、调节社会财富分配、节约能源资源和保护环境，促进经济社会持续稳定发展。坚持税费联动，有增有减，保持宏观税负相对稳定。既要考虑保障国家事业发展和人民生活的正常需要，也要充分考虑有关方面特别是企业和居民的承受能力，还要有利于培育地方主体税种，调动地方组织收入的积极性和自主性。应适当简并现有税种与税率，税制设计尽可能简单透明，减少自由裁量权，降低征管成本。加快税收立法步伐，推进依法治税。

　　本年度和今后一个时期的改革可以总结为“六改一清”。“六改”首先是全面推进增值税改革。按照税收中性原则，全面实行营业税改征增值税，建立符合产业发展规律、规范的消费型增值税制度。二是适当扩大消费税的征收范围，调整征收环节，调整部分税目税率，进一步有效发挥消费税的调节作用。三是加快资源税改革。推进煤炭等重要矿产品资源税从价计征改革，清理相关收费基金。适当提高其他仍实行从量计征的资源品目税额标准。适时扩展资源税征收范围。四是推动环境保护费改税。按照正税清费、循序渐进、合理负担、有利征管的原则，参照国际通行做法，尽快将现行排污收费改为环境保护税，由全国人大立法后开征。五是加快房地产税立法并适时推进改革，分析改革难点，化解社会公众的误解和矛盾，正确引导居民住房消费。六是建立健全综合与分类相结合的个人所得税制度。个人所得税制应朝着综合税制的方向发展，但对税收征管条件和社会配套管理要求较高，须尽快建立个人财产登记制度、社会信用体系等。

　　“一清”是清理税收优惠政策。三中全会中提出“优惠政策统一由专门税收法律法规规定，清理规范税收优惠政策。”目前，各种税收优惠区林立，已批准或正在申请待批的优惠政策几乎涵盖了全国所有省份。有些地方政府或财税部门执法不严或出台“土政策”，甚至通过税收返还等方式变相减免税收，制造政策“洼地”。区域性税收优惠政策过多过滥，不利于实现结构优化和社会公平，影响了公平竞争和统一市场环境建设，不符合建立现代财政制度的要求。因此，今后要严禁各种违法违规行为，不符合法律法规规定的优惠政策要一律停止，限期整改，对继续越权减免税或变相减免税的相关责任人要依法依规追究责任。

　　第三，健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制。改革的思路是，在明晰政府间事权划分的基础上，界定各级政府间的支出责任，进一步明确划分政府间财政收入，再通过转移支付等手段调节上下级政府的财力余缺，补足地方政府履行事权存在的财力缺口，健全财力与事权相匹配的财政体制。一是合理划分中央地方事权和支出责任。在转变政府职能、合理界定政府与市场边界的基础上，充分考虑公共事项的受益范围、信息的复杂性和不对称性以及地方的自主性、积极性，明晰各级政府的事权与支出责任，适当上移并强化中央政府事权和支出责任，提高中央直接履行事权的比重，把中央应承担的事务管起来，减少委托事务。同时，相应调整中央地方人员机构、财政支出责任和保障机制，做到财力责任与人员机构配置相统一，从而大量减少专项转移支付和对地方的干预，促进市场统一、司法公正和基本公共服务均等化。二是进一步理顺中央和地方收入划分。根据税种属性特点，遵循公平、便利和效率等原则，合理划分税种。保持中央和地方财力格局总体稳定，为充分调动两个积极性提供制度保障。三是完善转移支付制度。完善一般性转移支付的稳定增长机制，清理、整合、规范专项转移支付项目，大幅度减少转移支付项目，归并重复交叉的项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留的专项进行甄别，属于地方事务且数额相对固定的项目，划入一般性转移支付，并根据经济社会发展及时清理专项转移支付项目。2014年专项转移支付项目减少三分之一，今后还要进一步减少。同时，建立专项转移支付定期评估和退出机制，提高财政资金使用效率。

　 　三、围绕财政改革要求，加强重大财经问题研究

　　当前我国经济发展和财政运行面临更为复杂的形势，全面深化改革对财政提出了新的更高的要求，财政科研工作以服务中心工作、服务现实为取向，任务艰巨，责任重大。

　　第一，加强基础理论研究，为深化改革提供理论支撑。改革开放以来，在“解放思想、实事求是”的思想路线指引下，适应经济体制改革和财政改革的客观需要，财政理论研究不断拓展、深化，逐步构建了植根于市场化改革实践的、有中国特色的财政理论体系。但也要看到，随着改革开放的深入，经济社会中的新情势、新业态、新模式不断涌现，改革发展面临的矛盾和问题也呈现出新的特点，传统的财政理论并不能完全回答或解释这些问题。而且，我国独特的转轨型政府机构及职能设置，使财政职能界定等缺乏准确的理论概括。例如，《决定》提出建立“现代财政”制度，其内涵、特征、路径等，就是值得研究的重大理论问题，但是，目前理论界对这些前沿问题的研究还较为滞后。因此，深化财税体制改革需要我们进一步加强基础理论研究，完善和丰富财政理论体系，提出更具前瞻性、创新性、系统性和指导性的理论观点。

　　第二，进一步加强政策研究，提高服务经济社会发展全局的水平。财政是国家治理的基础和重要支柱，财政政策涉及经济社会的中长期发展，必须更加重视宏观政策研究工作，在理论和方法方面有所突破。目前我国财政管理和政策不尽完善，政策的战略性、预见性、针对性，解决经济运行中结构性、体制性问题的有效性，都还不够强，推进经济发展方式转变的政策体系尚不健全。

　　政策研究要服务改革发展实践。发挥好财政的宏观管理职能作用，不能就财政论财政、就“盘子”论“盘子”，要认真研究市场化、国际化形势下的财政功效与职能作用，研究支持方式和运行机制，突破我国传统宏观经济理论的局限或西方发达国家的一些经验范式和条条框框，探索更加符合我国国情的宏观管理和调控模式。要坚持政策创新，从政策设计、运行机制、工具运用、激励约束等方面探索提高财政资金使用效率的方式方法，探索财政运行效率问题，确保财政在调控宏观经济、优化资源配置和调节收入分配等方面的职能作用。

　　第三，加强财经形势预测分析，为政府宏观调控建言献策。一是加强经济趋势分析与对策研究。在经历了长达20年的财政收入高速增长之后，伴随我国经济增速进入换挡期，财政收入也到了调速期。在这种背景下，要加强财政收入增长趋势分析与对策研究。考虑到我国宏观经济形势已发生明显变化，政府支出规模过大不利于经济结构调整和发展方式转变，稳定政府支出占GDP的比重是有必要的。这意味着，各级政府不仅要厉行节约，严格控制一般性支出，把钱用在刀刃上，而且即便是需要增加的公共投资支出，也要在注重吸引民间投资的同时，主要用在打基础、利长远、惠民生，又不会造成重复建设的基础设施和公共工程领域。二是提高宏观调控的针对性、前瞻性、战略性。当前我国宏观经济政策的着力点在于“稳中求进”，并以此合理引导市场预期，释放全面深化改革的坚定信号，因此，面对经济增速和财政收入增速的“双换挡”，我们必须坚持实施积极的财政政策和稳健的货币政策。以财政政策和货币政策的总体稳定，为市场的自我调节留足必要空间、提供有利条件，为市场在资源配置中起决定性作用提供重要保障。从宏观的视角来观察、思考经济问题，就要将短期经济增长与长远经济发展统一起来，将短期调控与长期发展相关的体制改革、对外开放、技术进步、制度变迁等结合起来，形成兼顾长期经济发展和短期稳定、协调经济和社会发展，并与体制改革、结构调整密切配合、良性互动的复合式宏观管理和调控体系。三是加强经济运行中防范政府性债务风险问题研究。地方债务风险的形成具有一定的客观原因，如：资本市场发展滞后，融资渠道单一，信贷市场化程度不足与发展赶超之间的矛盾等。政府性债务管理牵涉面广、影响面大、任务艰巨，不可能一蹴而就，我们要以高度的责任感，加大对防范政府性债务风险问题的研究。妥善处理好举债发展与风险防范之间的关系，围绕清理化解和规范管理两个方面加强政府性债务风险管理。严格控制债务规模，调整优化债务结构，及时偿还到期债务，慎重举借新的债务，逐步消化存量债务。明确政府性债务的管理原则，强化法律约束。进一步研究建立一套包括规模控制、风险预警、债务预算、债务审批、债务偿还在内的基本制度框架，并在预算法中明确相关原则，促进地方债务管理的法制化、规范化。在研究中，也要注意债务中信贷融资占比过高的风险，在法制化改革设计中，不能简单切断或管制，资金链条一旦断裂，带来的问题更大。

　　第四，关注国际财经问题，增强我国在国际财经事务中的话语权。近年来，财政部门顺应我国对外开放新形势新变化，坚持互利共赢的开放战略，各项财经对外交流与合作工作深入开展。通过不断加强与世界主要国家和经济体、周边国家、国际及地区金融组织的财经交流与合作，在国际财经事务中发挥着重要的建设性作用，为我国经济社会发展争取了良好环境。关注国际财经问题，重点是加强宏观经济政策的国际协调，加强与国际金融组织的务实合作，推动国际金融体系改革，增强我国在国际财经事务中的话语权。要用好现有机制、平台，发挥其更大的作用，包括利益实现、信息收集和经验借鉴等。推动中美战略经济对话机制化、长期化，做好与有关国家的双边对话及高层互访。深化东亚财金合作，开展大湄公河次区域和中亚区域合作，充分利用二十国集团等多边财经对话平台和论坛，有效推动财经合作。积极研究参与世界贸易组织多哈回合新一轮谈判，稳步推进双边和区域贸易谈判，落实自由贸易区发展战略。结合丝绸之路经济带等战略构想，推动亚洲基础设施银行的组建。筹备并举办好国际税收对话机制全球大会，深入推进国际税收协调、合作和交流。

　 　四、加强财政科研能力建设，提高“两为”服务水平

　　2013年是贯彻落实党的十八大精神、部署全面深化改革的开局之年，也是“十二五”承前启后的关键一年,全国财政科研系统坚持“两为”方针，开拓创新、团结协作，不断强化基础理论研究，深化重大专题研究，坚持理论和实践相结合，成果颇丰、成效明显。一是科研组织形式和活动方式不断创新。近年来，全国财政科研系统不断创新科研组织形式和活动方式，优化科研组织机制，着力营造良好科研环境。2013年科研系统进一步加强内外联系和上下协作，有全国科研系统内部的协作研究，科研所与省市县不同层次的科研基地的合作研究，也有科研系统与行政部门之间的合作研究，财政科研系统与其它综合研究部门及大专院校的良性互动，国内外专家学者加强学术交流研讨等多种组织方式，形成了良好的研究氛围，为科研成果产出、质量提升、品牌形成和影响扩大提供了有力保障。二是研究的广度和深度不断拓展。全国财政科研系统围绕改革发展中的重大问题和热点难点问题开展研究，如宏观经济形势、收入分配、生态环境保护、经济发展方式转变、财税体制改革、地方债务管理等，取得了重要成果，为各级政府和财政部门决策发挥了积极作用。一些科研成果获得国务院及省（市）政府领导批示，获得财政部门领导批示，还有多项课题获得省部级奖励。特别要指出的是，这两年部科研所经常直接接到或从部里转来中办、国办、中财办等应急研究任务，这也从一个侧面充分反映了对我们研究工作的认可。三是财政宣传作用进一步凸显。财政宣传是社会大众了解财政、理解财政、支持财政的重要途径，是财政民主、财政公开、财政监督的必要窗口。全国财政科研系统的同志们重视宣传，能够充分利用各种媒体资源，积极做好政策宣传、政策解读和咨询等工作。四是财政科研系统自身建设方面取得新成效。不少省市的科研所现在改成了政研室，部分实施“参公”管理，对我们更好地做好财政科研工作有利。另外，财政科研系统内部上下人才交流学习、科研部门与实际部门建立基地联合研究等活动也在探索中不断发展和深化。总的看，2013年全国财政科研系统在理论研究、政策宣传、人才培养等各方面都取得了显著成绩，这是全国广大财政科研工作者共同努力和辛勤工作的结果。为此，我代表财政部党组向大家表示衷心的感谢！

　　同志们，党的十八届三中全会对财政给予了崭新的定位，财政科研需要站在新的历史高度，顺应历史趋势，加强学习、创新机制，取得研究成果的量、质“双赢”，更好服务财政中心工作。在此提出几点要求和希望。

　　（一）加强学习把握规律，提升财政科研能力

　　财政科研工作要做到理论联系实际，紧跟时代脉搏，就要求我们必须加强学习。同过去相比，我们今天的学习任务不是轻了，而是更重了。这是由我们面临的新形势和新任务决定的。一方面，当前我国经济、社会和财政发展面临错综复杂的形势，另一方面全面深化改革又提出了新的内容、新的任务和更高的要求。在这种背景下，只有重视和善于学习，才能更好地做好财政科研工作，增强为改革和决策服务的能力。

　　一要学习中央精神，把握政策方向。要学习党的十八大、十八届三中全会以来的重要会议和文件精神，尤其要注重学习习近平总书记系列重要讲话精神。学会运用马克思主义的立场观点方法，对中国特色社会主义的重大理论和现实问题给予明确回答，提出并形成富有创建的新思想、新观点，提高我们对执政规律、社会主义建设规律、人类社会发展规律的认识，推动中国特色社会主义理论体系进一步丰富、发展和创新。

　　二要学习基础理论，夯实研究基础。当前我国经济社会改革发展正处于深刻变化的重要时期，一系列重大的理论和现实问题亟需科学的论证和回答。从长远和深层次角度看，基础理论是否扎实，把握得是否精准，将直接影响到当前乃至今后我国财政经济发展的方向和总体水平。只有加强理论学习，在充分掌握前人经典理论体系的基础上，加强创新研究，才能促进理论之树长青。

　　三要学习国外经验，善于取长补短。“它山之石，可以攻玉”。当今世界，国家间的财政经济联系日益紧密，需要更多地从国际视角来分析我国的财政经济问题。当然，对国外经验的借鉴和吸收也要讲辩证法。既要学习和吸收国外先进的理念和做法，也要总结国外的教训和启示，结合我国国情，不断完善我们自身的制度。

　　四要在实践中学习，加强调查研究。要发挥财政科研体系的优势，扎扎实实搞调研，多去基层，深入实际，增强对现实问题的感性认识，并把现实情况摸清楚、了解透。只有把社会关注的热点和难点问题吃准析透，才有可能提出具有现实针对性和应用价值的政策建议。

　　（二）创新机制加强联合，形成科研合力

　　从财政科研工作看，创新机制就是丰富科研组织形式和活动方式，充分利用各种力量、调动各方积极性，协同发展，形成合力，共享成果，为决策所用。

　　一要上下联动。强化中央与地方财政科研力量协作研究，兼顾顶层设计和基层创新。一些中央层面财政改革的难点可能在地方，一些地方层面财政改革的难点可能在中央，当然放权、利率改革、税制改革的重点主要是顶层。通过“换位思考”，可以将矛盾和问题分析的更加透彻，提出的建议更加全面和可行。

　　二要左右联合。财政科研涉及方方面面，单靠系统自身的力量难以担当，需要我们加强横向的联合、交流和沟通，一方面要善于联合横向部门开展研究、组织交流，为我所用，比如2013年的莫干山会议，我部财科所联合发改委国家合作中心成功举办论坛，适应了我们深化财税体制改革的需要，效果很好；另一方面要共享成果，我们强的要继续发挥优势，我们弱的要积极从相关部门取长补短，形成优势互补、多方联动的良好局面。

　　三要远近兼顾。长期以来，我们的科研计划按年度安排，一年一研究、一事一研究，无论进度如何，年度内都要结题完成，这不符合科研工作的规律，由此也导致对一些基础理论问题和重大现实问题研究的深度和广度不够，前瞻性不足。今后可以尝试作中长期研究规划，重大课题不急于出成果，拿出来的则务求是力作。

　　四要急缓齐抓。建立应急任务的快速反应机制，对时间要求紧急的研究“特事特办”，及时集中配置科研骨干，高效高质形成研究成果。同时，要注重科学规划，事前重视选题的科学性，超前谋划，事中加强科研管理，事后完善成果转化，把常规课题打造成财政科研的“精品工程”。

　　五要“所”“会”互补。科研所是研究机构，财政学会是学术团体，两者有很强的互补性。财政科研的创新性成果离不开财政学会高效的组织协作，财政学会也离不开财政科研的学术创新支撑。

　　六要“科”“宣”并重。近年来财政改革的热点难点为社会所普遍关注，财政科研工作者有责任、也有必要向社会宣传我们的改革和政策，展示取得的研究成果，回应社会普遍关切的热点难点问题。

　　（三）树立精品意识，提升科研影响力

　　成果是科学研究能力的重要体现，也是评估科研机构的重要指标，更是现代智库建设的重要基础。财政科研不仅要多出成果，更重要的是要出好成果，出精品成果，也就是要培养和树立精品意识，不断提升财政科研的影响力。

　　一要按照服务“两为”的要求，打造一流智库。为财政改革和财政中心工作服务，是财政科研的根本目的，也是财政科研保持旺盛生命力的关键所在。服务“两为”，要把握好服务与应用的关系，提升对财政中心工作的敏感性，重视研究的前瞻性和战略性。当前，顺应事业单位改革大潮和历史赋予财政的重任，财政科研机构既有外围压力，又有内在动力，要按照“有蓬勃的创新力，有巨大的影响力，有鲜明的品牌力”的目标要求，深化人事制度和收入分配领域的改革，从机制上保证科研的活力，努力出好成果、精品成果，不断提升科研和学术水平，为改革发展提供智力支持，致力于打造国内一流和具有重大影响力的政策智库。

　　二要强化责任意识，培养良好学术风气。“不谋全局者，不足以谋一域；不谋万世者，不足以谋一时”，财政科研工作者必须有长远的眼光，以高度的社会责任感，扎扎实实地开展调查研究，不唯上、不唯书，多出经得起推敲、经得起实践检验的科研成果。当前我国经济社会发展正处于转轨时期，层出不穷的新情况、新问题，需要不断研究出台改革的新举措、新政策，这为财政科研工作者提供了广阔的空间与舞台。要求我们放眼长远，切忌急功近利，真正抓住有价值的研究方向和研究重点不放，力争扎实做出创新成果。

　　三要做好人才培养，不断提升业务素养。加强财政科研队伍建设，尊重科研人才特点和成长规律。以提高科研能力为导向，以履行岗位职责为基础，以绩效考核为依据，立足于在岗人员“能干什么、在干什么、干成什么”的基本情况，合理设置职位体系和薪酬体系，搭建全方位的科研人才成长通道，使各类人才“成长有通道、发展有空间”。结合事业单位改革的整体要求，在财政科研系统建立能上能下、能进能出的管理机制，探索吸引人才、留住人才、培养人才的发展路径和激励机制。同时，充分发挥科研团队的协作精神，树立专家学术引领、骨干经验传递、青年积极向上的良好培养氛围，在“传、帮、带”的基础上放手让中青年骨干“勇挑大梁”，让人才在成长中锻炼、在锻炼中成长。鼓励并创造条件促进财政科研人员和财政部门业务人员的互动交流，在交流过程中找准问题、开拓思路、提升研究质量，更好地服务财政中心工作和改革需要。

　　同志们！全面深化改革的号角已经吹响，路径已经清晰、队伍已经出发，财政科研队伍作为财政改革的生力军，必须更紧密地服务于财税改革实践。未来财政科研工作责任重大、使命光荣，各级财政领导一定要关心和支持科研工作，充分发挥科研部门在财税体制改革发展中的重要作用。在党中央、国务院的坚强领导下，在部党组的关心指导下，广大财政系统的科研工作者一定能够发扬求真务实、勇于创新的精神，同心协力，聚集更多正能量，创新科研新机制，努力推动财政科研工作再上新台阶！

　　（  此文系王保安副部长4月18日在2014年全国财政科研工作会议上的讲话）

　　 [1]   据测算：2012年，我国第一产业劳动生产率（以现价国内生产总值计算）为20321元/人，第二产业劳动生产率为101184元/人，第三产业劳动生产率为83570元/人。

　　 [2]   按目前情况测算，2015-2017年偿债比重分别为17.06%、11.58%和7.79%。而且债务利息负担重，例如2012年借助企业信用通过融资平台公司发行企业债等融资年化利率达8%，通过“影子银行”等融资成本更高，如信托融资的年化成本大多在10%以上（最高24.4%），政府回购融资年化综合成本大多在20%以上（最高42.4%）。