以财政杠杆扶持生态文明体制改革稳步推行

　　日前，中共中央政治局召开会议，审议通过了《生态文明体制改革总体方案》（以下简称《方案》）。会议认为，生态文明体制改革是全面深化改革的应有之义，《方案》是生态文明领域改革的顶层设计。

　　中国社科院城市发展与环境研究所所长潘家华认为，《方案》作为深化生态文明体制改革的纲领性文件，是加快推进生态文明建设和生态文明体制机制改革的重要抓手。

　　“从财政角度讲，则要通过对主体功能区的转移支付以及产业结构向节能减排方向转变的支出调整等举措，发挥政策支撑作用。”财政部财政科学研究所副所长白景明告诉记者。

　　 运用经济杠杆进行环境治理和生态体系保护

　　近年来，生态文明体制改革日益受到国家重视。十八大、十八届三中全会明确把生态文明建设放在突出地位；今年5月发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》，则进一步凸显出生态文明建设的政治高度。

　　日前召开的中共中央政治局会议认为，推进生态文明体制改革首先要树立和落实正确的理念，统一思想，引领行动。要树立尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，发展和保护相统一的理念，绿水青山就是金山银山的理念，自然价值和自然资本的理念，空间均衡的理念，山水林田湖是一个生命共同体的理念。

　　“这六大理念是生态文明体制机制改革的根本出发点。”潘家华告诉记者，“如果没有观念的转变，问责、补偿等运行机制就无从谈起。”

　　会议强调，推进生态文明体制改革要搭好基础性框架，构建产权清晰、多元参与、激励约束并重、系统完整的生态文明制度体系；建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度。

　　潘家华认为，生态文明制度体系应当包括八个方面：一是基于生态文明理念认知的价值体系；二是法制规范体系，使生态文明建设有法可依；三是激励约束体系，对破坏自然生态的行为加以约束、惩罚，对顺应自然、尊重自然的行为加以激励；四是生态补偿体系，生态资产应当在市场中得到体现，并得到相应维护；五是通过生态追责体系，对使生态资产遭到破坏的相关责任人进行追责；六是明确生态产权体系；七是通过生态治理体系，把政府、企业、社会团体等各方调动起来，广泛参与到生态资产的治理当中；八是建立对生态安全加以规划协调的生态安全综合管理体系。

　　对于自然资源资产产权制度建设，潘家华建议施行“五步走”战略：第一步，要对产权进行明确界定，对森林、土地等有形产权和空气、景观等无形产权全部覆盖。第二步，要对产权的属性加以分割，比如自然保护区属于纯公益属性，草场则属于有收益的半公益属性。

　　第三步，要把产权与所有人相关联，区分属于国家、个人还是集体所有。第四步是对收益和产权的转让进行规范。第五步是计量产权交易过程中在市场上产生的收益。“每一步的权利、责任、利益都要明晰一致。”他说。

　　会议还强调，建立反映市场供求和资源稀缺程度，体现自然价值和代际补偿的资源有偿使用和生态补偿制度；建立更多运用经济杠杆进行环境治理和生态保护的市场体系。

　　“生态补偿有几种方式：一是具有生态服务价值的功能区，如自然保护区提供的生物多样性，属于公共财政的补偿范畴，应当采取公共资金转移支付的方式给予补偿；二是市场化的生态服务，比如森林公园、湿地、风景名胜地的旅游价值，可以通过供求关系用市场机制进行补偿；三是生态环境破坏后，对生态重建的投入；四是对生态破坏的惩罚，属于法律途径的补偿。”潘家华告诉记者，“生态补偿要防止一种误区，就是不能拿补偿作为保护的前提条件，例如河流的上游地区强调如果下游不给予补偿，就以破坏生态的方式发展经济，无论上游、下游都有保护水土的义务。”

　　“运用经济杠杆进行环境治理和生态保护，一是要健全价格体系，通过价格调节，对必须的基本消费，如生态服务或产品的成本进行补偿，对于奢侈或浪费性质的不必要的消费采用惩罚性价格，这不但可以遏制浪费，还可以推动可再生资源的利用；二是对具有生态修复功能的技术，给予减免税收、财政补贴等扶持；三是对公共领域的技术研发给予资金投入；四是通过征税等方式保障基本消费，遏制对自然资源的浪费。”潘家华说。

　　 转移支付助力国家生态安全战略稳步实施

　　随着《方案》的出台，财政部门应如何通过收支转变区域发展模式，为生态文明体制改革保驾护航？

　　“从财税收入来看，我们施行的是所得税制，这对保障社会公平是有价值的，但对消费和污染的惩治是不够的。改革税收方式，把惩治性措施纳入征税，不但可以促进国家治理水平的现代化，还可以增加税基，扩大税源。”潘家华告诉记者，“从财政支出来看，应当对水、大气污染治理、生物多样性保护等公共利益转移支付，对电动汽车、光伏发电等可持续产品消费给予补贴，同时由公共财政对可持续发展、提高资源利用效率的新技术研发给予投入和扶持。”

　　白景明则认为，对主体功能区的转移支付，以及产业结构向节能减排方向转变的支出调整，将是生态文明体制改革的财政“推手”。

　　根据《全国主体功能区规划》，国土空间被规划为“两横三纵”为主体的城市化战略格局、“七区二十三带”为主体的农业战略格局、“两屏三带”为主体的生态安全战略格局。其中，由青藏高原生态屏障、黄土高原—川滇生态屏障和东北森林带、北方防沙带、南方丘陵山地带构成的“两屏三带”生态安全战略，形成了一个浑然一体的绿色发展生态轮廓。这一规划把国家生态安全作为国土空间开发的重要战略任务和发展内涵，充分体现了尊重自然、顺应自然的发展理念。

　　“合理的利益分享机制是主体功能区顺利实施的关键。从财政角度来讲，作为配套政策之一，对生态保护区的合理补偿和转移支付政策将发挥越来越重要的作用。”白景明告诉记者，“随着转移支付规模的加大，明确中央对地方以及省市对区县的资金来源、转移支付标准以及构建新的财税分享机制、促进土地等生态资源的合理流转，都是有待进一步研究完善的方面。”