财政事权：强中央 保地方 减共管

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　　近日，国务院印发了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称《意见》），对推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革做出全面部署。8月25日，财政部有关负责人就有关问题接受了《经济日报》记者采访。

　　 改革央地财政关系

　　中央与地方事权和支出责任划分是理顺政府间财政关系的前提和基础，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要方面。党的十八届三中、四中、五中全会明确提出了建立事权和支出责任相适应的制度、适度加强中央事权和支出责任、推进各级政府事权规范化、法律化的要求。

　　从财政事权和支出责任划分的改革历程看，改革开放以来，中央与地方财政关系经历了从高度集中的统收统支到“分灶吃饭”、包干制，再到分税制财政体制的变化，财政事权和支出责任划分逐渐明确，特别是1994年实施的分税制改革，初步构建了中国特色社会主义制度下中央与地方财政事权和支出责任划分的体系框架。

　　“在新形势下，财政事权和支出责任划分与推进财税改革和国家治理现代化要求相比，越来越不适应。”财政部有关负责人表示。

　　该负责人介绍，现有问题主要表现在：一是政府职能定位不清，一些本可由市场调节或社会承担的事务，财政包揽过多，同时一些本应由政府承担的基本公共服务，财政承担不够；二是中央与地方财政事权和支出责任划分不尽合理，一些本应由中央直接负责的事务交给地方承担，一些宜由地方负责的事务，中央承担过多；三是不少中央和地方提供基本公共服务的职责交叉重叠，共同承担的事项较多；四是省以下财政事权和支出责任划分不尽规范；五是有的财政事权和支出责任划分缺乏法律依据，法治化、规范化程度不高。

　　该负责人表示，《意见》是国务院第一次比较系统提出从事权和支出责任划分即政府公共权力纵向配置角度推进财税体制改革的重要文件，是当前和今后一个时期科学、合理、规范划分各级政府提供基本公共服务职责的综合性、指导性和纲领性文件。

　　 抓好财政事权划分

　　《意见》明确，财政事权是一级政府应承担的运用财政资金提供基本公共服务的任务和职责，支出责任是政府履行财政事权的支出义务和保障。

　　“政府间事权划分不仅涉及行政权划分，还涉及立法、司法等广义公共服务部门，是‘大事权’的概念。我国完善社会主义市场经济制度、加快政府职能转变、推进法治化还需要一个过程，短期内全面推进事权和支出责任划分改革的条件尚不成熟。”财政部有关负责人解释。

　　该负责人介绍，这次改革选择从财政事权入手，主要基于以下几方面考虑：

　　一是从财政事权划分入手推进改革具备一定的基础。随着我国经济社会发展和财政收入规模扩大，政府提供基本公共服务的能力和保障水平也不断提高，加上政府职能的加快转变，划分中央与地方财政事权的条件已经初步具备。新修订的《预算法》颁布实施，也为推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革奠定了法律基础。

　　二是从财政事权划分入手推进改革可以从根本上破解改革发展面临的诸多紧迫难题。当前，中央与地方收入划分需要进一步理顺、中央对地方专项转移支付需要进一步清理整合、地区间基本公共服务均等化需要大力推进，财政资金的使用效益需要进一步提高，这些都需要以明确政府的财政事权划分并相应界定各级政府的支出责任为前提，从财政事权划分入手推进改革可以起到“牵一发而动全身”的效果。

　　三是从财政事权划分入手推进改革可以为全面推进事权划分改革奠定基础和创造条件。事权划分改革涉及面广、难度大，不可能一蹴而就，一些成熟市场国家的事权划分经历了数百年的逐步演进。财政事权是政府事权的重要组成部分，从合理划分财政事权入手破冰中央与地方事权划分改革，先局部后整体，既抓住了提供基本公共服务这一政府核心职责，又能够为全面推进事权划分改革积累经验、蹚出路子。

　　 明确分领域时间表

　　各国事权划分都必须遵循普遍的规律和内在的逻辑，具有一定共性，但受历史背景、政治环境、经济发展、全球化进程等因素影响，又各有不同。

　　“《意见》既遵循事权划分的一般规律，并坚持法治化规范化；又立足我国经济社会发展阶段、历史背景等基本国情，坚持马克思主义政治经济学为指导，构建中国特色社会主义制度下财政事权和支出责任划分模式。”财政部有关负责人强调，《意见》坚持中国特色社会主义道路和党的领导、坚持财政事权由中央决定、适度加强中央的财政事权并保有比成熟市场经济国家相对多一些的共同财政事权、激励地方政府主动作为。

　　“在完善‘中央决策、地方执行’的机制基础上，明确中央在财政事权确认和划分上的决定权，维护中央权威，加强国家统一管理，确保法制统一、政令统一、市场统一。同时，对经中央决定属于地方的财政事权，要通过合理有效方式授予地方，保证地方政府在授权范围内依法履行地方财政事权的权利。”该负责人说。

　　《意见》明确了财政事权和支出责任划分改革的主要内容：一是要适度加强中央的财政事权；二是要保障和督促地方履行财政事权；三是要在现有基础上减少并规范中央与地方共同的财政事权；四是要建立财政事权划分动态调整机制；五是对中央和地方的财政事权要分别确定由中央和地方承担支出责任；六是对中央与地方共同财政事权要区分情况划分支出责任；七是要加快省以下财政事权和支出责任划分改革。

　　据悉，《意见》还提出了分领域推进的工作安排：2016年选取国防、外交等领域率先启动财政事权和支出责任划分改革。2017年至2018年争取在教育、医疗卫生、环境保护、交通运输等基本公共服务领域取得突破性进展。2019年至2020年基本完成主要领域改革，推动形成保障财政事权和支出责任划分科学合理的法律体系。

　　“财政事权和支出责任划分改革不仅涉及中央与地方、部门之间的利益调整，还会牵扯到人、财、物的划转，十分复杂。在推进各领域改革过程中，要强化大局意识，站在国家整体利益、根本利益、长远利益的立场上思考问题、推进改革，绝不能因局部利益和眼前利益影响甚至拖累改革进程。”该负责人说。