关于加强规范性文件备案审查工作的实践与思考

一、我市开展规范性文件备案审查工作的实践

（一）强化主体建设，夯实工作基础，为备案审查工作提供组织保障。

　　1、明确办事机构、人员和职责。建立了规范性文件备案审查由市人大常委会法制工作委员会具体负责、机关办公室、相关工作委员会协助配合的工作机制。

　　2、注重发挥人大常委会议事委员会的作用。为建设一支与监督法规定相适应的备案审查监督队伍，市人大常委会成立了议事委员会，充实了具有专业知识、熟悉法律的专业人才队伍，进一步改善了审查结构。

　　3、加强学习培训。为提升备案审查工作人员的能力和素质，市人大常委会采取以训促学的形式，组织市人大常委会组成人员及机关工作人员开展了专题培训，学习备案审查工作的相关制度和程序。

　　（二）强化制度建设，规范审查程序，为备案审查工作提供制度保障。

　　依据《监督法》和《湖北省规范性文件备案审查规定》，制定并出台了《宜城市人民代表大会常务委员会关于规范性文件备案审查办法》，进一步细化了规范性文件备案审查工作流程和操作程序。

　　1、明确审查范围，做到有件必备。规定市人民政府发布的决定、命令、规定、细则等规范性文件；乡（镇）人民代表大会通过和作出的决议、决定等以及市人大常委会认为需要备案审查的其他规范性文件都应报送市人大常委会备案，真正做到应报不漏、有件必备。

　　2、完善审查程序，做到有章可循。规范性文件自公布之日起30日内，由规范性文件制定机关将备案报告、规范性文件正式文本、起草说明等材料报送常委会法制工作委员会备案。法制工作委员会对符合报备要求的规范性文件在接收后三日之内予以备案登记，并在七日内完成初审工作，分送有关工委进行审查。在三十日内审查完毕，提出书面审查意见，报分管领导签批。

　　（三）强化审查机制，提升审查质量，为备案审查工作提供监督保障。

　　1、启动审查建议机制。市域范围内其他国家机关和社会团体、企业事业组织及公民认为本市范围内规范性文件不适当的，可以向市人大常委会提出书面审查建议。根据书面审查建议，市人大常委会启动审查程序。

　　2、执行审查纠错机制。对审查中发现个别规范性文件违法或者不适当情形的，先由人大常委会有关工作机构同制定机关沟通，建议制定机关自行纠正。跟踪制定机关的纠错情况，对逾期未纠正的，发出督办函督促其尽快纠正。对经督办仍不纠正的，启动撤销程序，主任会议向常委会提出审查意见和予以撤销规范性文件的议案，通过常委会审议，撤销不适当的规范性文件。对在规定期限内不报送规范性文件或者不按规定期限变更或者撤销不适当规范性文件的，由市人大常委会予以通报，并对主要责任人进行批评教育。维护法律的尊严和人大常委会的监督权威。

　　3、建立监督检查机制。利用多种形式对规范性文件备案审查工作进行检查，要求制定机关每年二月一日前，将上年度所制定的规范性文件目录一式五份报市人大常委会法制工作委员会备查，审查有无不报、漏报情形。

      二、规范性文件备案审查存在的主要问题

　　（一）认识高度还不够到位。规范性文件备案审查是一项新的监督任务，我市虽已开展了这项工作，但仅处于起步阶段，在具体操作中，存在着一定程度的畏难情绪和顾虑，既担心工作力量不够，审查不出问题或者审查错了不好办，又担心审查发现问题。

　　（二）备案审查的范围、标准还不够明确。根据《监督法》和《湖北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作条例》规定，规范性文件对县区级人大常委会而言，是指对本行政区域内公民、法人和其他组织具有普遍约束力的文件，报送范围应该是下级人大作出的决议、决定和本级人民政府发布的决定、命令以及涉及公民、法人和其他组织权利与义务的文件，还有其他应当报送备案的规范性文件。现实中，政府大部分规范性文件都是以公告、通告、通报、通知、办法、会议纪要、意见等形式出现，部分还以政府办公室或部门的名义发文，还有的是党政联合发布的文件，上述规范性文件是否纳入“其他应当报送的规范性文件”的范围之中，没有明确的标准，导致容易漏报、少报、不报。《监督法》第三十条除规定对规范性文件的越权和违法行为予以审查、撤销外，还规定“同法律、法规规定相抵触的”和“有其他不适当的情形，应当予以撤销的”。对是否符合法律、法规的有关规定，在审查中比较好把握，但是否“相抵触”和“不适当”，法律、法规一般没有明确、不够细化，而这往往也是规范性文件不当之所在，人大常委会在审查监督时，很难把握标准。

      （三）备案审查制度在执行过程中存在的问题

　　1.报送备案审查的主动性不高。虽然不少单位已经能做到主动及时报送备案，但仍有一些部门存在“戳一戳、动一动”的情况，不能做到在规范性文件发布或者通过30天内予以报送，一月一报、一季度一报乃至半年、一年一报的情况时有发生，大大损害了规范性文件备案审查工作的实效性。

　　2.报送备案审查水平欠缺。至今仍有一些部门不清楚规范性文件的定义，不知道哪些文件应该报备。

　　3.备案审查监督力不大。少数部门思想重视度不够，而市政府法制办由于不能掌握各个单位规范性文件制定情况，往往无法实时监督各单位报备情况，进一步加剧了年底集中报备情况的出现。

　　4.备案审查结果缺乏权威性。在规范性文件审查发现问题后，审查机关的整改意见有时并不为制定机关所重视，而《湖北省规范性文件备案审查规定》第十三条所规定的纠正、撤销或改变的处理手段，在实际工作中也往往难以落实，这使得规范性文件备案审查工作的权威性进一步下降。

　　（四）工作力量配备不足。规范性文件备案审查工作是一项政策性、法律性、专业性很强的工作，随着人大监督工作的深入，没有一个专门的机构，没有一批高素质的专业人员，对种类、数量众多的规范性文件的监督则容易出现监督不力的现象，很难承担起审查职责。目前，我市人大常委会备案审查机构建立的不多，接收、登记工作大多由法工委负责，审查工作由相关工委负责。由于规范性文件涉及方方面面，专业性强，仅凭人大常委会现有的自身力量，难以对规范性文件开展有效的审查。

　　四、进一步做好规范性文件备案审查的对策

      （一）加强自身建设，提高审查能力。审查规范性文件是一项政策性、法律性、专业性很强的工作，没有一批高素质的专业人员，很难承担起审查职责。为从组织上保证这项工作的顺利开展，人大常委会应当在设立专门的审查机构的同时，配备相应的专业人员，专门负责规范性文件的备案审查工作。同时，要按照年轻化、专业化、专职化的要求，吸收年轻、精通法律的人才，提高国家权力机关的整体法律素质。在审查规范性文件时，还可聘任法律顾问，委托法律界人士对规范性文件审查，提出初步的审查意见，供常委会办事机构在审查时参考。同时，地方政府也应当进一步加强规范性文件备案审查工作的队伍建设，明确办事机构，安排专人负责。

　　（二）科学把握审查的内涵，维护法制统一。审查规范性文件，重点应围绕规范性文件是否合法、是否符合法制统一原则来审查，既审查制定规范性文件的主体和程序是否符合法律、法规的有关规定，也审查内容有无“相抵触”的情形。对在审查中发现的违反宪法和法律规定的规范性文件，人大常委会要及时督促制定机关加以修改，或是视情况依法撤销。此外，还要督促国家机关加强对规范性文件的清理，对不合时宜、与现行政策相抵触的文件，及时立、废、改，以保证法制的严肃性和规范性。要建立责任追究制度，加强对抽象行为违法责任者的约束和制裁。

（三）进一步完善规范性文件备案审查工作机制。要对不及时报备单位的督办，并尽快建立起各类应该备案审查的规范性文件的文本档案。要加强对与上位法相抵触和不适当规范性文件的处理力度，在对规范性文件审查中，常委会规范性文件审查机构或工作机构发现问题，应当向主任会议提出审查报告，提出该规范性文件“相抵触”或“不适当”的具体内容、存在的问题及其依据，经主任会议同意，常委会工作机构或专门委员会与制定发布该规范性文件机关进行沟通协商，由其自行纠正或撤销；如该规范性文件制定发布机关不及时纠正或采取其他措施，可由常委会主任会议或专门委员会提出书面审查意见，责成制定机关纠正，并限期反馈对审查意见的办理结果；经过上述工作，制定机关仍不纠正的，则由主任会议提请常委会审议审查，并作出决定撤销该与上位法相抵触或不适当的规范性文件。此外，要及时向公众公布审查和处理结果，接受社会舆论监督。

（四）提前介入，变事后审查为前置审查。建立规范性文件前置审查机制，可以有效地解决行政违法和滥用职权的问题，而且纠错的成本低，效率高。与事后的文件备案审查相比，前置审查是将监督的关口前移，避免由于备案审查的相对滞后性，使一些有违法内容的文件在被纠正之前已经实施而造成损失，从而提高行政效率，降低行政成本。人大常委会审查规范性文件不取代政府的行政决策权，但审查结果应作为文件合法与否的基本依据。规范性文件备案审查的前置审查，便于人大监督国家行政机关随社会政治、经济、文化等实际情况的变化而适时对过去所发布的规范性文件进行调整，维护社会法制统一，保障人民群众权利。(宜城市人大常委会  谢翰墨)

责任编辑：郑文金