襄阳市政府召开常务会议审议通过首部政府规章

10月11日下午，襄阳市委副书记、市长秦军同志主持召开市政府常务会议，审议并原则通过了首部政府规章《襄阳市市区“门前三保”责任制管理办法》。据了解，自全省设区的市获得立法权以来，襄阳是全省率先启动规章立法工作的地市，也是全省首家正式出台政府规章的地市。

自今年2月初市政府常务会议决定立项以来，《襄阳市市区“门前三保”责任制管理办法》（以下简称《办法》）在市委副书记、市长秦军、市委常委、常务副市长王兆民和分管副市长张启波等市政府领导的亲自关心、指导下，由市城管局起草、市政府法制办审查论证，多部门参与，先后进行了起草、调研论证、公开征求意见、召开立法座谈会、合法性审查等法定程序，数易其稿，历时长达8个多月之久的精心打磨而成。《办法》由总则、责任区划分和管理标准、监督管理、奖励和处罚及附则组成，共计五章三十一条。

《办法》在依据上位法规定的基础上，进行了以下五个方面的制度创新：

一是创新性地将传统的“门前三包”规定为“门前三保”。“门前三保”责任制是在吸收“门前三包”责任制的实践优势，规避其法律缺陷的基础上进行的制度创新。“门前三包”制度作为城市管理发展过程中的一项重要措施，最早可追溯到20世纪70年代，主要是“包卫生、包绿化、包秩序”等。“门前三包”制度虽在城市发展中发挥了积极作用，但随着依法行政进程的推进，该制度也存在一定的问题，主要表现在扩大了市容环境管理主体的范围，政府责任与社会主体责任划分不清，将部分政府责任交由“门前三包”责任人来履行，增加了责任人法定义务之外的义务。随着法治化进程加快，额外增加社会主体的义务已不合时宜。近年来，襄阳不断强化市容环境专业管理力量，目前主要的市容环境管理职责均由专业力量承担，无需再交由社会主体来代为履行。《办法》将“门前三包”修改为“门前三保”，通过厘清“门前三保”的具体职责分工，明确了倡导、督促社会主体履行社会义务，从而“保持”市容环境的干净、整洁，实现了职能归位，解决了“门前三保”工作可能涉及到的职能交叉和重叠的问题，也符合相关法律、法规和规章的规定。

二是创新规定了社区居委会（村委会）在“门前三保”责任制的作用发挥。《办法》确立了“以区为主、街为基础、多方参与和公众监督相结合”的责任制管理原则，重点突出了社区居委会（村委会）在“门前三保”责任制体系中的重要作用，明确社区、居（村）民委员会可以组织居（村）民制订维护市容环境卫生的公约，鼓励居（村）民积极参加市容环境卫生治理工作，创建整洁、优美、文明的社区。通过充分发挥社区居委会（村委会）组织和引导作用，来鼓励居（村）民承担必要的社会责任，切实体现了“多方参与和公众监督”的原则，使社区居委会（村委会）成为政府机构监管与城市居（村）民自治相结合的“桥梁”与“纽带”。

三是创新厘清了“门前三保”责任人及责任区的范围。《办法》参照《湖北省城市市容和环境卫生管理条例》的规定，明确从临街建筑物、构筑物和其他设施、场所的所有权人、管理人中确定“门前三保”责任人。通过对“门前三保”责任人及责任区范围的确定，一方面消除了可能出现的责任盲区，另一方面也缓解了市区在“黄金周”、极端天气等特殊时间段，公园、旅游景点等人流密集区域仅依靠专业力量无法承担市容环境维护任务的问题。为提升《办法》的科学性、合理性和可操作性，《办法》借鉴了外地的立法实践，明确“门前三保”责任区范围包括责任人所使用的建（构）筑物临街的地面、墙面和空间整体周边环境，并细化了责任区的横向、纵向及立面范围，厘清了公共区域与“门前三保”责任区、相邻“门前三保”责任区之间的界线，能够最大限度地避免因责任区划分不清而引起推诿扯皮现象的发生。

四是创新和丰富了“门前三保”的具体内容。《办法》根据襄阳的实际情况，针对城市管理中存在的问题，对“门前三保”内容进行了丰富和创新，如在“保整洁”中新增“及时清理责任区内的宠物粪便、果皮纸屑等垃圾杂物”；在“保秩序”中新增“禁止临街搭设灵堂，禁止燃放烟花爆竹”、“禁止占压盲道”等内容，使“门前三保”工作更加切合实际，更加有利于城市环境的整洁、有序。

五是创新了违反“门前三保”责任制的处罚机制。《办法》针对违反“门前三保”责任制的行为设定了具体的处罚措施和处罚额度，落实了十八届四中全会提出的行政执法过程中强化法治宣传教育的相关理念，将法治宣传教育设定为行为人承担“门前三保”法律责任的必经程序。在设定的行处罚措施中，明确规定执法主体在对相关责任人进行处罚前，应进行法治宣传教育和警告、责令改正，相关责任人拒不整改的，方可予以处罚。在处罚标准的设定上，《办法》依据公正、合理、适当的原则，根据责任人不同的违规行为，分别给予比较严格的行政处罚。对经批评教育后，逾期仍未改正的责任人，通过设定较高额度的罚款数额，来震慑相关责任人，提高其违法违规成本，进而促进其自觉履行“门前三保”的责任。同时，为避免行政处罚弹性大、随意性强等问题，确保处罚标准统一、尺度清晰，对所有罚款均设定“一口价”，最大限度压缩处罚弹性空间，确保行政执法的透明度和规范化水平。

秦军市长强调，出台政府规章，贵在严格执行。市城管局和各城区政府要全面落实《办法》的各项规定，不打折扣，不让《办法》沦为一纸空文。秦军市长还重点指出，要加大对经批评教育后逾期仍未改正的责任人的处罚力度。政府不是以罚款为根本目的，而是以实现管理目的，提高相关责任人的违法违规成本，达到处罚一个，威慑一片，倒逼相关责任人自觉履行“门前三保”的责任，最终实现维护城市良好秩序和环境的目的。（襄阳市政府法制办供稿）