行政法治成为改革发展有力支撑

引言

制定行政诉讼法，建立“民告官”的行政诉讼制度，开启保护行政相对人合法权益、监督行政机关依法行使行政职权的司法途径；

针对行政处罚、行政强制、行政许可，陆续出台行政处罚法、行政许可法、行政强制法等法律，解决了市场对行政法治的最迫切需求；

立法法的制定和修改，为解决立法中存在的部门利益主导倾向问题，推进科学立法、民主立法、依法立法提供了制度保障……

改革开放的40年，是行政法治从重建走向完善的40年。经过40年的发展，行政法体系已经基本形成。

1978年，已经是中学老师的姜明安，成为北京大学的一名学生，他也是高考恢复后第一批大学生中的一员。

回顾40年前那段大学生活，已经成为北京大学宪法与行政法研究中心主任的姜明安，对讲课激情四射的龚祥瑞老师印象深刻，“他是我从事行政法的引路人，我是在他的课上第一次知道‘行政法’这个词”。

选择从事行政法研究的姜明安，在当时却不得不面临现实的窘迫——那时几乎没有一部真正称得上现代行政法的法律，绝大多数高校都没有开设这门课，法院更没有行政审判庭……在当时，行政法属于“冷门专业中的冷门”。

就是在这样的环境下，我国改革开放后的行政法立法开始启动。

如今，40年过去，行政法体系的基本框架已经搭建完成，行政法治的基本原则已经确立，法治政府建设的蓝图已然绘制。 

回望40年改革开放历程，行政法立法的脚步始终铿锵有力，始终把推动改革、促进发展、维护稳定作为根本任务，也为新时代推进全面依法治国奠定了坚实基础。

行政诉讼法

政府应依法行政逐步成共识

1982年，姜明安从北京大学法律学系毕业，留校任教。工作之初，姜明安向宪法教研室提出了独立研究行政法的要求，时任教研室主任肖蔚云和副主任罗豪才，应允了他。

姜明安认为，中国要实行法治，当时最大、最艰巨的任务是立法，尤其是行政法立法。

事实证明，姜明安的观点，契合了改革开放后立法工作的需要。

1986年10月，在时任全国人大法律委员会顾问陶希晋的提议下，全国人大常委会组建行政立法研究组。当时，行政立法研究组成员共14人，由时任中国政法大学副校长江平任组长，北京大学的罗豪才与中国政法大学的应松年任副组长。

行政立法研究组的主要任务，是为重要的行政法提供毛坯。

最初，行政立法研究组试图起草一个法典式的行政法通则，既包括基本的行政实体法，也包括行政程序法和行政诉讼法。

然而，立法工作进行了一段时间后，研究组成员发现，要在短期内搞出一个兼具行政实体法和行政程序法的大而全法典，工程太大，当时条件不具备，且没有经验，故不得不改弦易辙。

在与全国人大常委会法工委协商后，研究组决定，改变思路，先程序、后实体，暂且放下大而全的法典而先搞单行法。

1987年2月，行政立法研究组开始起草行政诉讼法试拟稿。

据江平回忆，他本来以为，行政诉讼法的立法难度要比实体法立法难度大得多，因为在中国实行“民告官”制度，拥有强大权力的行政机构会施加阻力。不过，在全国人大常委会法工委领导与陶希晋的支持下，行政诉讼法的立法工作很快就驶入了快车道。

1988年11月，行政诉讼法草案全文刊登于《人民日报》，在全国范围内征求意见。

“草案公布后，反对声很大。”姜明安回忆说，许多政府机关和政府工作人员不想当被告，觉得当被告丢人。“全国各地的干部，寄了上千封信到中央，他们不理解，人民政府为人民，人民怎么还会告政府？他们的意思是，社会主义中国不能搞‘民告官’制度”。

“这么大一支行政队伍，这么多人有意见，这是不能不研究考虑的。我听说，有一个省曾经联名给中央写过信，大概意思是说你要实施这样的东西，我们有可能当被告，我不干了。结果，总理明确表态，行政诉讼法是必要的。”现为中国政法大学终身教授的应松年回忆道。

1989年4月，行政诉讼法出台，“民告官”时代就此开启。

作为行政立法研究组的第一个成果，行政诉讼法的出台有着重要意义。自此之后，法治在中国日益受到重视，举国上下对政府应当依法行政逐步形成共识。于是，行政复议、国家赔偿等权利救济的立法也被提上议事日程。

“行政诉讼法规定，政府违法的具体行政行为给公民造成损失的，要赔偿，所以有了国家赔偿法。行政诉讼法规定，违法的具体行政行为要撤销，所以有了行政处罚法、行政许可法和行政强制法。”姜明安说，行政诉讼法确立的“民告官”制度，把政府部门一步一步“逼”向了依法行政之路。 

“行政三法”

适应改革开放快速发展需要

正如姜明安所言，行政诉讼法的出台，倒逼国家赔偿法、行政处罚法、行政许可法、行政强制法等一系列行政法单行法提上立法日程。 

1995年1月1日，国家赔偿法正式施行。

国家赔偿法规定，国家侵犯公民权益要依法承担赔偿责任，公民因国家侵权行为受到损害，有要求国家赔偿的权利。

在姜明安看来，这部法律的出台具有里程碑式的意义，“它奠定了建设社会主义法治国家、法治政府的理论基础”。

在国家赔偿法出台后，行政立法研究组原本希望制定出一部专门的行政程序法。但是，在我国国民程序观念与意识还相当薄弱的大背景下，行政程序法的制定时机远未成熟。

“于是，研究组决定化整为零，先把对市场经济和公民权益影响最大的几个行政行为单独列出先行规范，并且是对其实体和程序一道规范。当时认为，这样的行政行为主要是行政处罚、行政强制、行政许可、行政收费四个方面。”应松年说。

由此，被称为“行政三法”的行政处罚法、行政许可法、行政强制法陆续出台，成为规范行政权行使的重要法律。而且，三部法律都富有中国特色。

在这三部法律中，研究组将目标首先锁定在了行政处罚法。究其原因，主要是实践中行政处罚情况极为混乱。在应松年的记忆里，当时甚至出现了连乡政府都可以规定罚多少钱的情况，而且没有任何程序规定。

于是，研究组按照当时的实际情况，优先制定了行政处罚法，并对处罚种类、处罚设定权、作出处罚决定的程序、处罚决定的执行这四个问题作了明确规定。

值得一提的是，行政处罚法规定，处罚必须要说明理由，听取相对人意见，严重的处罚还要听证。这是中国立法第一次引入听证。

应松年说，行政处罚法中还有一个重要的、属于中国特有的特点，这就是第十六条关于相对集中行政处罚权的规定。由于我国实践中存在职权分散现象，因而一个违法行为常引起数个行政机关的多头执法。对此，行政处罚法特别作出规定，国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。正是在这一规定的规范下，我国逐渐形成了综合行政执法制度，城市执法有了很大的改善和发展。

行政处罚法之后，行政许可法出台。应松年对这部法律的评价是：世界上独一无二的规范行政许可制度的共同行政行为法。

“我国在计划经济时期，审批、许可极多。进入市场经济后，新的许可也有所发展，因此许可制度混乱、泛滥，亟需一部统一的许可法进行规制，以期在短期内理顺我国行政许可的体制、制度，使我国经济社会走上法治的轨道。”应松年说。

2011年完成的行政强制法，也被应松年用“世界上独一无二”来形容：行政强制法把行政强制分为行政强制执行和行政强制措施。就行政强制执行而言，我国的体制在世界上也是独一无二的。

“行政三法”的制定，不仅适应了改革开放后市场经济快速发展的需要，还促进了立法法的制定。

“行政处罚法成功实施后，立法机关深感有必要将我国的立法体制和制度作出明确统一的规定，于是就在2000年制定了立法法，全面规范了我国立法的体制、原则、基本制度以及违宪、违法的审查制度等等，使立法进一步走上了科学化、民主化和法治化的道路。这也极富中国特色。”应松年说。

中国的行政法治，走出了一条富有中国特色的创新之路。

法治政府建设 

对全面深化改革具有保障作用 

谈中国的行政法治，不得不提及“民告官”第一案。

1988年8月25日，能容纳千人的浙江省温州市苍南县电影院被挤得水泄不通。苍南县农民包郑照不满自家房屋被拆，将县政府告上了法庭。这起“民告官”第一案在此开庭。

开庭前，对于苍南县原县长黄德余出庭应诉的问题，县里四套班子百分之七八十的领导都提出了反对意见，理由是怕他有一两句话讲不好，被舆论抓住漏洞后放大开来，有损政府形象。几经研究，黄德余还是决定亲自出庭应诉。

黄德余30年前的举动，在如今看来也颇为不易。即使在行政诉讼法出台后，很多行政机关负责人也还做不到出庭应诉。尽管此案最终以包郑照败诉而告终，但是“民告官”第一案产生的社会影响客观上成为推动行政法治进步的强大力量。

1989年，就在此案发生的第二年，《中华人民共和国行政诉讼法》在七届全国人大二次会议上获得通过，从此“民告官”实现了有法可依。

2014年，行政诉讼法在施行20多年后进行了首次修改。对于“告官不见官”这个突出问题，修改后的行政诉讼法明确规定：被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。无正当理由拒不到庭的，法院可以将拒不到庭的情况予以公告，并可以向监察机关或被告上级机关提出依法给予其处分的司法建议。

不仅是规定“被诉行政机关负责人应当出庭应诉”，从扩大受案范围到完善管辖制度，从改进立案制度到强化责任人拒不执行的责任，行政诉讼法的多处修改都直击法律实施中的软肋，使得“立案难、审理难、执行难”等突出问题得到缓解。

行政诉讼法修改一年后，2015年3月15日，十二届全国人大三次会议举行全体会议，会议经表决通过了关于修改立法法的决定。

“立法法的修改，对于解决立法中存在的部门主导倾向的问题，对于解决立法效率和质量问题，有着举足轻重的作用。”姜明安说。

“例如，在现行立法实践中，一些部门规章和地方政府规章存在着‘任性’限制公民权利、自由和扩大自身权力、权利的现象，屡遭人诟病。为尽量消除这种现象，这次立法法修改，分别对部门规章和地方政府规章调整事项的范围和界限加大了限制。”姜明安举例说。

无论是修改行政诉讼法来破解“立案难、审理难、执行难”等突出问题，还是修改立法法以完善立法体制，都是党的十八大以来法治建设进入快车道的一个缩影。

“党的十八大以来，我们党全面推进依法治国，进一步提出坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，法治政府建设的蓝图更为清晰、成效更为显著。”中国政法大学副校长、中国法学会行政法学研究会会长马怀德教授说。

对于建设法治政府的意义，马怀德认为，法治政府建设对于推进全面深化改革具有重要的支撑和保障作用，处理好两者之间的关系，必须坚持几项原则：重大改革要于法有据，取得法律的支持；改革的成果要及时上升为法律；立法要及时适应改革的需求。

结语

改革开放以来，全国人大及其常委会着力加强行政立法，极大地推进了依法行政和法治政府建设的进程。在回望我国全面依法治国取得的重大成就时，行政立法铿锵有力的步伐一路相伴。行进在富有中国特色创新发展之路上的行政法，始终把推动改革、促进发展、保护权益、维护稳定作为根本任务，融入丰富多彩的行政法治建设实践，直面制度变革中需要解决的各种现实问题，为改革开放提供了有力支撑。（作者：蒲晓磊）