《孝感市行政机关负责人出庭应诉规定》解读

孝感市人民政府法制办公室副主任   岳章桥

        为了规范全市行政机关负责人行政诉讼出庭应诉工作，推进孝感法治政府建设，孝感市人民政府常务会议审议通过了《孝感市行政机关负责人出庭应诉规定》（以下简称《规定》），自2016年1月1日起正式施行。文件从制度层面规范全市各级行政机关负责人出庭应诉行为，支持人民法院依法审理行政案件。

　　一、《规定》出台背景及意义

　　推行行政机关负责人出庭应诉制度，是建设法治政府、提高行政机关依法行政能力的重要举措。近年来，由于相关配套制度不完善，监督考核未完全落实等原因，孝感市各级行政机关负责人出庭应诉率不高。2014、2015年，孝感市、县两级政府及其执法部门，在一审行政诉讼案件中，委托行政机关副职负责人或领导班子成员出庭应诉的案件，占该年案件总数的比率分别为10.1%、23.8%。据孝感市中级人民法院反馈的信息，孝感市各级行政机关对待行政诉讼案件存在下列问题：有的行政机关主要负责人不够重视，不依法履行举证、答辩义务，单纯只委托律师出庭，甚至有的完全不派人出庭应诉，还有的不依法履行人民法院的生效裁判等。这些都迫切需要我们制定相关规定来规范和约束行政机关负责人出庭应诉行为，引导行政机关负责人支持法院行政审判活动。

　　推进行政机关负责人出庭应诉，既是党中央和国务院的要求，又是法律规定的义务。党的十八届四中全会提出，要健全行政机关依法出庭应诉、支持法院受理行政案件、尊重并执行法院生效裁判的制度。习近平总书记在全面推进依法治国专题研讨班上的讲话指出，领导干部要做尊法学法守法用法的模范。2015年10月13日，中央深改领导小组第17次会议审议通过的《关于加强和改进行政应诉工作的意见》指出，做好行政应诉工作是行政机关的法定职责。2015年5月1日起实施的《行政诉讼法》第三条第三款在立法层面对行政机关负责人出庭应诉作了明确规定：“被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。”为了确保行政机关负责人出庭应诉制度的付诸实现，该法第六十六条第二款明确规定“人民法院对被告经传票传唤无正当理由拒不到庭，或者未经法庭许可中途退庭的，可以将被告拒不到庭或者中途退庭的情况予以公告，并可以向监察机关或者被告的上一级行政机关提出依法给予其主要负责人或者直接责任人员处分的司法建议。”

　　落实行政机关负责人参加法院行政审判庭审等活动的规定，具有十分重要的意义。第一，有利于直面“官民”矛盾，实质性地化解纠纷。行政首长出庭应诉可以使其近距离感受官民的矛盾，能听到来自民间“草根”的真实诉求，有利于双方之间的了解，最终解决行政争议。如果在所有的行政案件的法庭上，百姓告“官”不见“官”，群众的“心结”难解，心理上难以平衡，一旦输了官司，往往会认为行政机关和法院官官相护，不利于矛盾的化解和社会和谐稳定。第二，有利于锤炼行政机关负责人的法治思维，更好地推进法治宣传。行政管理相对人作为行政诉讼的原告，对案情的陈述和对作为被告的行政主体违法行为的指控，都是对出庭应诉行政机关负责人最生动的教育。行政机关负责人亲自出庭应诉，向群众讲清楚相关政策和法律，对群众是一种很好的法治宣传教育。第三，有利于促进行政机关及其领导干部自觉接受监督，敬畏法律，敬重人民赋予的行政管理权力。行政机关接受司法审查，有利于帮助行政机关负责人剖析具体行政行为的合法性和合理性，发现本单位在行政执法中存在的问题，督促其进一步认识到有权必有责，违法受监督。

　　二、《规定》的主要内容

　　《规定》全文共十六条，重点对文件的适用范围、行政机关负责人出庭应诉比例及正职负责人出庭应诉规定情形、相关配套制度作了具体规定。

　　明确了适用范围。《规定》采取概括法，明确规定：“本规定适用于本市行政区域内的各级国家行政机关及法律、法规、规章授权行使行政管理职权的组织。”

　　重申出庭应诉是行政机关法定义务。《规定》要求行政机关支持人民法院受理和审理行政诉讼案件，保障公民、法人和其他组织的诉讼权利，认真做好答辩举证工作，依法履行出庭应诉职责，配合人民法院做好开庭审理工作。同时规定，行政机关参加法庭审理、履行答辩、举证等出庭应诉，是其应尽的法定义务。

　　具体设计规定了行政机关负责人出庭比例。行政机关负责人，包括行政机关的行政正职负责人、副职负责人和其他领导班子成员。只要上述人员之一出庭应诉，就可认定行政机关负责人履行了出庭应诉的法定义务。《规定》严格规定了负责人出庭的比例，“行政机关年度行政诉讼案件不足十件的，行政机关负责人出庭应诉次数不得少于二分之一；十件以上（含十件）的，不得少于三分之一”，减少了行政机关负责人出庭应诉的随意性。

　　列举了行政机关正职负责人应当出庭应诉的六种情形。一是行政机关年度第一件行政诉讼案件；二是行政机关负责人一审未出庭，进入二审的行政诉讼案件；三是行政机关在一审中败诉，进入二审的行政诉讼案件；四是十人以上的集体行政诉讼案件；五是社会影响重大、复杂的行政诉讼案件；六是本级人民政府、上级主管部门以及人民法院要求行政机关正职负责人出庭应诉的行政诉讼案件。有以上六种情形之一，被诉行政机关的正职负责人（通称“一把手”）应当出庭应诉。

　　因正当理由可以委托出庭。文件规定，行政机关负责人确有正当理由不能出庭应诉的，应当委托本机关法制工作机构工作人员或作出行政行为部门的工作人员一至二名出庭应诉。应当由行政机关行政正职负责人出庭应诉，行政正职负责人确有正当理由不能出庭的，可以委托本机关副职负责人出庭应诉；但副职负责人不得再委托其他工作人员出庭应诉。正当理由必须书面提出，并且符合出庭比例规定。同时规定，“依法以市、县（市）区人民政府名义作出行政行为而引起的行政诉讼案件，被诉行政机关是市、县（市）区人民政府的，可以委托具体负责办理该行政行为的行政机关负责人作为诉讼代理人出庭应诉。”

　　制定了出庭应诉行为规范。行政机关负责人出庭应诉应当遵守准时出庭应诉、自觉维护法庭权威和庭审秩序、依法参加法庭审判各环节的活动、言行规范、举止文明、尊重庭审法官和其他诉讼参与人等行为规范。

　　        三、保障措施

　　        为了保证行政机关负责人出庭应诉得到落实，《规定》第十二条至十五条分别规定了备案说明制度、责任追究制度、目标考核制度和信息通报制度。

　　备案说明制度。行政机关应当将出庭应诉文书资料及相关情况报送本级人民政府法制工作部门备案。行政机关负责人应当出庭而没有出庭应诉的，应一并说明不能出庭应诉的正当理由。

　　责任追究制度。《规定》列举了三种问责的情形，一是应诉行政机关负责人无正当理由不出庭应诉的；二是因没有依法答辩、举证、出庭应诉而导致行政诉讼案件败诉的；三是出庭应诉活动中存在其他违法、失职行为的。责任追究的方式规定了两种：第一，由本级人民政府法制工作部门提请本级人民政府予以通报；第二，情节严重的，由政府法制工作机构移送行政监察部门按有关规定追究行政机关负责人相应责任。

　　目标考核制度。明确规定，建立行政机关负责人出庭应诉工作目标考核制度。正式将行政机关负责人出庭应诉工作纳入年度各级人民政府依法行政目标考核范围。

　　信息通报制度。文件要求，建立行政机关负责人出庭应诉信息通报制度。赋予各级人民政府法制机构信息通报职责和权限，要求每年第一季度通报本行政区域内上一年度行政机关负责人出庭应诉情况，倒逼行政机关负责人主动接受监督，认真履行出庭应诉法定义务。