荆州市人民政府关于贯彻落实 《湖北省行政规范性文件管理办法》的情况报告
加强规范性文件管理，保障规范性文件质量，是提高行政决策水平、维护法制统一和确保政令畅通的重要保障。《湖北省行政规范性文件管理办法》（省政府令第379号）发布后，我市认真贯彻落实，按照《湖北省人民政府办公厅关于印发<湖北省行政规范性文件管理办法>贯彻落实情况检查工作方案的通知》（鄂政办函〔2015〕65号）要求，开展了集中自查和分级检查。现将具体情况报告如下：
一、检查和自查的基本情况
《湖北省人民政府办公厅关于印发<湖北省行政规范性文件管理办法>贯彻落实情况检查工作方案的通知》（鄂政办函〔2015〕65号）下发后，市政府领导高度重视，专门签批意见，要求做好政策衔接工作和迎检准备工作。8月17日，市政府办公室印发了《关于<湖北省行政规范性文件管理办法>贯彻落实情况检查方案的通知》（荆政办函〔2015〕18号），确定将2015年3月1日至8月1日期间制发的规范性文件纳入自查对象，明确了检查原则、检查标准、检查内容和检查方式等内容。市政府办公室、市政府法制办组成检查组，对各区政府贯彻落实情况进行现场检查，对各县市贯彻落实情况的检查拟于近期开展；对市政府各有关单位报送的自查资料进行了书面检查。针对检查过程中发现的问题，检查组与各地各部门分别进行了沟通反馈，并对规范性文件管理薄弱的单位进行了业务指导。为进一步宣传规范性文件管理的新要求、新规定，提高全市政府系统规范性文件制定质量和管理水平，市政府办公室将于近期组织全办干部以及各地各部门法制机构工作人员开展专题培训。
二、我市规范性文件管理的主要做法
近年来，我市认真贯彻落实国务院、省政府、省政府法制办关于规范性文件管理的有关规定，将规范性文件管理作为法治政府建设的重点工作和依法行政考核的重要内容，稳步推进规范性文件管理工作，为提高行政决策质量、优化经济社会发展环境发挥了积极作用。
（一）加强规范性文件制度管理。一是促进规范化文件管理制度化。先后制定出台了《荆州市行政机关规范性文件管理程序规定》（市政府令第35号）、《荆州市人民政府办公室关于加强规范性文件管理的通知》（荆政办发〔2009〕19号）、《荆州市人民政府关于印发<荆州市人民政府重大行政决策程序规定>的通知》（荆政发〔2013〕32号）、《荆州市人民政府关于印发<荆州市人民政府常务会议工作规则>的通知》（荆政办发〔2013〕53号）、《荆州市人民政府关于印发<荆州市人民政府工作规则>的通知》（荆政发〔2014〕3号）等文件，建立规范性文件制定、审查、集体审议、清理、备案等配套管理制度，明确未经合法性审查的规范性不得提请市政府常务会议审议等办文要求。这些制度在规范性文件实际管理过程中发挥了较好作用，有效保证了规范性文件制定质量。二是调整规范性文件管理工作制度。《湖北省行政规范性文件管理办法》公布后，我市积极做好落实和衔接工作，对原已制定的规范性文件管理制度进行梳理，修订《荆州市人民政府常务会议工作规则》，制定出台了《荆州市人民政府关于贯彻落实<湖北省行政规范性文件管理办法>的通知》（荆政办发〔2015〕33号），进一步完善了规范性文件管理制度，理顺了管理工作机制。
（二）加强规范性文件发文管理。一是明确发文主体。除各级人民政府、各部门依照法定职权可以制定用于管理本地区、本系统、本领域公共事务的规范性文件外，各议事协调机构、部门派出机构、临时机构、部门内设机构，不得制定规范性文件。二是规范发文编号。市政府规范性文件实行单独编号，根据发文体例不同，分别使用“规”字号、“市政府令”。《湖北省行政规范性文件管理办法》出台后，我市结合《立法法》赋予设区的市立法权的新规定，及时调整规范性文件发文编号管理，明确制发规范性文件一律使用“规”字号发布，原“政府令”留作市政府规章发文文号使用。三是严格发文要求。法律、法规、规章对拟规范调整的管理内容已有相应明确规定的，原则上不再重复制发规范性文件。起草规范性文件应当坚持问题导向，充分调查研究，找准问题的症结所在，做好必要性、合理性、合法性、廉洁性及可行性论证。
（三）加强规范性文件制定程序管理。一是完善办文程序，增设廉洁性评估。结合《关于在全省政府系统开展制度廉洁性评估工作通知》（鄂府法办〔2014〕10号）关于制度廉洁性评估工作职能划转的新要求，在原有的规范性文件制定程序基础上增设了制度廉洁性评估等办文程序。二是广泛征集民意，提高公众话语权。进一步拓宽民意征集渠道，除网上公开征求社会各界意见、书面征求相关部门意见外，对涉及老百姓切身利益且涉及面广的规范性文件草案，坚持到问题突出的地方进行实地调研、座谈。同时，探索建立征求高等院校、司法机关意见工作机制，提高公众参与率和话语权。三是严格审查把关，提高行政决策质量。坚持把合法性作为规范性文件的首要要素，明确要求政府及其部门制定的规范性文件应当经法制机构进行合法性审查后提交政府常务会议审议。未经合法性审查的，不得上会或者发文。目前，我市制定规范性文件基本形成从制定前的征求意见、风险评估、廉洁性评估到制定中的专家咨询论证再到制定后的实施情况评估、清理等一套完整、规范的办文程序。
（四）加强规范性文件备案管理。一是及时做好报备管理。按照《湖北省行政规范性文件管理办法》、《湖北省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查工作条例》有关报备要求，将备案报告、起草说明、征求意见资料、发文正式文本等内容在规定时间内报送省政府法制办及市人大常委会备案。今年，市政府共制定8件规范性文件，其中3月1日至8月1日期间制定的规范性文件为5件，均已按规定上报备案。报送备案的规范性文件未出现被撤销、责令修改的情形。二是强化备案审查管理。定期对市政府部门及县（市、区）政府报备的规范性文件进行审查，对报送材料不齐、报送形式不规范的，及时指导修改和督促报送，并于每年底通报备案情况。根据统计，市政府法制办平均每年收到各地各部门报送的规范性文件40余件，其中县（市、区）报送备案的资料占比较大。今年，市政府法制办共收到县市区政府和市直部门报送备案审查的规范性文件15件，其中县市区报备14件，市直部门报送备1件。经审查，不存在合法性问题。
（五）加强规范性文件效力管理。按照上级文件精神和省政府法制办统一部署，定期开展规范性文件清理工作，确保实施的规范性文件合法有效。2008年至今，我市共组织对全市政府系统规范性文件进行了3次集中清理。2015年3月，《荆州市人民政府关于公布规范性文件清理结果的通知》（荆政规〔2015〕3号），规定市本级政府及办公室2013年12月30日以前制定实施的287件规范性文件，继续适用122件，修改48件，废止72件,失效45件。
三、规范性文件管理存在的问题
尽管我市规范性文件管理制度较为健全，运行较为顺畅，但在实施过程中，尤其是在贯彻落实《湖北省行政规范性文件管理办法》方面，仍然存在一些问题有待解决。
（一）规范性文件管理体制有待理顺。按照规范性文件办文程序规定，市政府法制办主要负责规范性文件的合法性审查、廉洁性评估、清理、备案等工作，规范性文件的受理、对起草部门报送资料的审核、对文件审查过程中涉及的部门争议协调，均由政府办公室负责处理。在原市政府规范性文件一直由市政府法制办实行“一条龙”管理的模式下，要尽快理顺规范性文件管理体制，充分发挥市政府办公室的协同推进作用，还需要进一步衔接落实。
（二）规范性文件立项执行率有待增加。为保证市政府规范性文件制定的严肃性、规范性、合理性，市政府每年年底公开征求部门意见，拟定下一年度的规范性文件立项计划。但从近几年规范性文件立项计划执行情况来看，执行效果不够理想。主要原因是起草部门对规范性文件立项计划认识缺乏，漏报、盲目报送较为普遍，导致立项计划被打乱，影响了计划的稳定性、执行进度和时间安排。
（三）规范性文件起草质量有待提高。市政府的规范性大多由相关的职能部门负责起草，最终出台的文件质量高低与起草部门有着密不可分的关系。实际中，由于部门存在本位利益倾向、部门法制机构在规范性文件起草过程中作用缺失，规范性文件的起草部门过多地强调部门自身利益，起草的规范性文件草案不同程度存在减少自身职责或者强化自身权力的现象。同时，有些规范性文件草案因为起草时间仓促，起草程序缺少必要的环节，影响了规范性文件草案质量。
（四）规范性文件管理机制有待健全。制定程序方面，制度廉洁性评估、风险性评估虽然已经纳入规范性文件制定程序制度轨道，但具体的评估方式、机制建设、平台建设还有待健全、细化。有效期管理方面，以时间为节点的自然淘汰机制，可以有效控制规范性文件数量，但也相应增加了管理难度。清理结果运用方面，清理中列入修改目录的规范性文件，因修改工作量大、修改周期长，影响清理结果及时、有效地运用。规范性文件备案方面，规范性文件报送备案仍然存在报备范围把握不准、报备时间观念不强、报备责任意识不够、报备材料不齐全等问题。
四、下一步工作措施
下阶段，我市将严格按照《湖北省行政规范性文件管理办法》，充分发挥规范性文件在政府依法行政中的重要作用，切实做好以下几个方面的工作：
（一）完善规范性文件管理体制。落实《湖北省行政规范性文件管理办法》规定的各项管理制度，结合《荆州市人民政府关于贯彻落实<湖北省行政规范性文件管理办法>的通知》，细化规范性文件办文管理规定，进一步理顺规范性文件管理体制，明确职责分工，发挥市政府办公室、市政府法制办、起草及实施部门的协调推进作用。
（二）改进规范性文件立项思路。督促部门改进规范性文件报送计划的随意性，加强立法计划征求意见覆盖面。紧紧围绕市委、市政府中心工作，围绕经济社会发展大局，围绕社会公众的需求，制定规范性文件立项计划，提高规范性文件立项计划落实率。同时，处理好规范性文件立项与立法计划制定的关系。
（三）完善规范性文件制定程序。落实规范性文件制定程序，加大对事前风险评估、廉洁性评估以及事后实施评估工作力度，善于借助外脑，探索新的管理方式，保障社会公众、专业机构和其他第三人对规范性文件质量及其实施效果的评估话语权。
（四）提高规范性文件制定质量。坚持问题导向，对涉及面广、内容复杂的规范性文件，除充分征求相关部门和社会各界意见外，多到问题突出、集中的地方进行调研，组织专家进行合法性、合理性、风险评估论证，提高规范性文件的公信力，保证制定的规范性文件具有针对性、可操作性。
（五）强化规范性文件动态管理。结合规范性文件实施情况后评估情况和有效期规定，定期清理规范性文件，适时公布清理结果。对不符合法律、法规、规章规定，或者相互抵触、依据缺失以及不适应经济社会发展形势的规范性文件，督促起草部门或者实施部门及时向市政府报告，市政府法制办及时进行审查，提请市政府予以修改或者废止，确保实施的规范性文件合法、有效。
（六）加强法制机构和队伍建设。增加市政府法制办人员力量，分期分批组织法制机构人员参加培训。同时，加大对各地各部门的业务指导，就规范性文件管理规定进行专门授课，对部门法制机构力量较弱的，集中进行培训，切实提高法制机构队伍能力。
