他山之石：苏州城市周边永久基本农田划定和保护工作纪实
眼下，地处江南福地的江苏省苏州市，与许多其他国内城市一样，正处在工业化、城镇化发展的重要转型时期——GDP总量突破万亿元，人口压力、资源瓶颈、环境约束等矛盾突出，产业转型升级步伐加快。作为城市周边永久基本农田划定工作首批落地的106个重点城市之一，苏州市以此次划定为契机，将城市周边基本农田红线作为城市边界的实线，阻断城市无序扩张的“手”，迈开向内部挖潜的“腿”，描绘“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的美好蓝图，走出了一条具有特色的耕地保护路子。
“划定保好永久基本农田，不仅是发展现代农业的重要支撑，更是守住生态安全防线、保护战略生态资源、实现可持续发展的举措。”苏州人如是说。
划好一个圈 —— 用基本农田红线作为城市边界的实线，切断城市无序扩张的 “ 手 ”
如果没有“稻花连陇亩”，怎能称为江南水乡？如果没有良好的生态环境，又怎能算是人间天堂？进入工业化后期，苏州资源环境日益趋紧，土地开发强度达28%，即将触及江苏省确定的30%的开发强度极限值。
“对此，苏州市各级领导理念高度统一，过去摊大饼的发展方式行不通了，必须转变依赖大量消耗土地资源的传统发展方式，完善城市空间形态、优化用地结构。”苏州市国土资源局副局长吴桂元告诉记者，“永久基本农田和城市开发边界划定工作，成为苏州推动绿色发展的最好抓手，构成了城市周边的保护屏障。”
吴桂元介绍说，今年1月以来，苏州市逐步探索开展两规融合、规划减量化，按照土地利用规划定规模、城市规划定功能布局的原则，实现两规衔接、边界一致。一方面，将城市周边基本农田红线作为城市边界的实线，防止城市无序蔓延，促进城市紧凑布局，倒逼城市节约用地，促进城市转型发展；另一方面，利用保障发展、保护耕地、保护权益的“三优三保”行动，解决建设用地碎片化，促进基本农田集中化，形成基本农田“优进劣出”的动态机制。
在划定过程中，苏州提出3项原则：第一是应划尽划，按照“允许建设区鼓励划、有条件建设区尽量划、限制建设区优先划”的要求，结合苏州实际情况，将城市周边和内部保留的耕地划为基本农田，利用划定的永久基本农田构筑城市开发实体边界；第二是节约集约，通过此次划定把各类开发区圈占的闲置规划空间转移出来，倒逼开发区提升内部土地节约集约利用水平，从而优化配置土地规划空间，推动产业转型升级；第三是提高质量，以此次划定为契机，让城市周边永久基本农田布局做到集中连片、改善质量，从而满足基本耕作条件，适应农业现代化、规模化经营要求。
“国土资源部给苏州下发的初步任务涉及11847个图斑，我们在微小图斑空间筛查基础上，进行核实举证摸底分析，确定了可划定和不可划定的基本农田初步数据，合计可划入基本农田2.29万亩；预期至2020年，在城市周边范围内通过土地综合整治，还可新增耕地1万亩，补充到基本农田后可提高近9%。”苏州市国土资源局规划科技处处长徐蔚奕介绍说，在探索规划减量化中，苏州中心城区土地规划控制范围847平方公里，城市开发边界范围643平方公里，足足缩减了204平方公里。
“此外，苏州市还将以2020年为目标年建立全覆盖、多层次的开发边界划定体系，将城市周边永久基本农田和开发边界扩展到除中心城区以外的5个城市副中心、50个中心镇，逐步划定城镇开发边界，对城镇建设用地全面发挥引导和约束作用。”徐蔚奕说。
护好一片田 —— 开展表土剥离，建立保护激励机制，像保护文物一样全面保护耕地
“苏州数千年来一直是著名的江南鱼米之乡，我们要量质并举，护好这片美丽田园，采取划定永久基本农田、全面开展占用耕地耕作层剥离和再利用、建立耕地和基本农田保护激励机制等举措，全面保护耕地，为子孙后代留下乡愁。”
苏州市国土资源局一位入职不久的工作人员，颇有感触地告诉记者。这一认识转变的背后，其实是苏州人对近年来土地特别是建设用地现状和问题的深入反思，在这次划定城市周边永久基本农田工作中，每一个创新举措都体现了对具体问题的针对性思考。
为全面保护稀缺的耕地资源，苏州市提出了百万亩优质水稻、百万亩高效园艺、百万亩特种水产、百万亩生态林地“4个百万亩”建设任务， 并将这一布局规划落地上图，划定了生态红线和耕地红线。同时，以基本农田、水源地和生态湿地、生态公益林为生态补偿重点，建立耕地保护生态补偿专项基金，加强基本农田保护和生态保护。出台并实施了《苏州市湿地保护条例》，开创性地将永久水稻田纳入具有特殊保护价值的人工湿地加以保护。截至2014年底，全市累计投入生态补偿资金51.6亿元。全市水稻单产稳定在600公斤以上，达到历史上最好产量水平。134个水源地村、生态湿地村每年接受补偿金1.34亿元，平均每个村每年增加可支配收入100万元。
“然而，随着建设用地总量的增长，耕地和基本农田空间布局逐步被压缩和分割，导致大量狭长形、零星边角料用地出现，耕地和基本农田破碎化较为严重，基本农田划定和保护质量亟待提升。”徐蔚奕介绍说，目前全市平均斑块面积已不到18亩，而在城市周边，这一现象更加严重。在破碎化的现状基底上，在城市周边划定集中连片、种植条件优良的永久基本农田工作难度较大。
对此，苏州市一方面利用保障发展、保护耕地、保护权益的“三优三保”行动，优化建设用地空间布局、优化农业用地结构布局、优化镇村居住用地布局，解决建设用地碎片化，促进基本农田集中化，形成基本农田“优进劣出”的动态机制。另一方面，加大土地整治力度。通过实施各级各类土地整治项目，全市近5年间共整治土地近30万亩,实现新增耕地面积约9万亩，完成了耕地保有量、基本农田保护面积等各项指标。吴中区大力实施“百矿整治”工程，10年整治工作共投入约3.6亿元，治理废弃矿山宕口近百个约1.35万亩，其中8600多亩复垦为农用地。
为保护不可或缺的优质耕地资源，苏州市2015年出台《占用耕地耕作层剥离和再利用工作实施办法》，要求全市范围内各类占用耕地的建设项目全面实施耕作层剥离和再利用工作。耕作层剥离深度根据耕地肥力情况等确定，一般不低于20厘米。
算好一笔账 —— 耕地也是湿地和美景，凸显生产、生活、生态及文化传承等多重效益
苏州人清醒地看到，如果继续纵容城市周边的耕地被钢筋水泥陆续“吃掉”，受到威胁的将不仅是粮食安全，江南水乡城市生态环境和悠久的农耕文明等，都必然会受到严重冲击。
“苏州已经到了生态修复和环境再造的时候了。”苏州市委主要负责人表示，“苏州正处在产业转型升级深化期和生态环境建设提升期，老百姓对环境问题关注度越来越高，对维护环境权益的需求也越来越迫切，只有把生态文明建设同转型升级紧密结合起来，走绿色发展道路，才能回应百姓的期盼，才能切实解决影响转型发展和损害群众健康的突出环境问题。”
苏州市农委党委书记秦建国指出：“稻田牵连着对吴文化的守护传承，也有着更为现实的意义。一亩水稻的经济价值只有几百元，而据相关专家测算，其排涝、保湿和净化水质等生态价值可达3840元。虽然农业在苏州经济总量中所占比重已不足2%，但生态功能已上升为农业的首要定位。”
在苏州市相城区，正在规划建设中的高铁新城原规划面积为28.9平方公里，涉及大量耕地和基本农田。“这些优质耕地，保护着苏州美丽的生态环境，传承着江南水乡农耕文化，破坏了就不可再生。我们应该多留点绿色田园给子孙后代。”对此，当地党委政府主动提出大量缩减新城规划范围，避让基本农田。如今，新城规划面积压缩为9平方公里。
在此次划定城市周边永久基本农田中，精细的苏州人从转变发展方式、保护生态环境和文化传承等多方面算好账，他们也从中收获了多方面的效益。
初冬的姑苏城外的虎丘山景区，稻田泛黄、菜蔬乍绿、河塘回绕，游客络绎不绝。虎丘景区负责人指着连片的稻田说：“在千百年的江南水乡文明中，稻田是生态湿地和美景，是水乡文化不可或缺的一部分。在城市周边及内部保留基本农田，不仅有利于城市发展格局，而且体现生态功能、江南水乡农耕文化。像这样的基本农田，我们应该像文物一样保留、保护起来。”
与此同时，苏州也在默默地算经济账——目前，苏州市单位GDP占用建设用地为18.47公顷/亿元，亩均供地全社会固定资产投资位1115.17万元，而存量土地供地率已达52.8%，每平方公里存量建设用地产出GDP为5.51亿元，做好存量挖潜文章还有巨大的空间。对此，吴桂元说：“我们应该充分转变思想认识，纠正把耕地保护与城市建设和经济发展对立起来的错误思想。”
