自然资源资产管理 让青山绿水永续增值
图为：清晨，竹山九女峰国家森林公园一瞥。（记者梅涛 摄）
图为：南漳森林覆盖率达70%以上，青山绿水中，群鸟飞舞。这种人与自然和谐景象，在该县随处可见。（记者刘曙松秦海波 摄）
图为：大洪山森林公园白龙池。（记者陈迹 万建明 徐斌 摄）
湖北日报讯 记者周呈思 杨宏斌 郭习松 黄中朝 刘自贤 吴文娟 王理略 通讯员 方芳
我们有960万平方公里国土，可我们是否精确地知晓它的价值？山、水、林、田、湖……这些宝贵的自然资源能从制度上得到根本性保护吗？如何让青山绿水变成真正的金山银山？今年全国两会上，“自然资源资产管理”成了代表们热议的话题。“只有对自然资源做一个量化摸底，用管理资产的方式来管理自然资源，确定谁监管谁负责的主体责任制度，我们建设生态文明才有底气！”全国人大代表、全国人大农业与农村委员会委员张晓山对本报记者表示。“青山绿水就是我们的生态资产，只有好的管理制度，才能让生态资产永续增值！”全国人大代表、阳光凯迪新能源集团董事长陈义龙说。
用管理资产的方式保护资源
“让天更蓝、地更绿、水更清”
2013年11月，十八届三中全会通过的《决定》明确提出，“对水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”“健全国家自然资源资产管理体制，统一行使全民所有自然资源资产所有者职责”。
一年后的十八届四中全会再次强调，建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度。
其实，早在2003年10月召开的中共十六届三中全会上通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，就已经提出要“建立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资源资产等的监管制度”。
“将自然资源资产化并建立相应的产权制度与管理机制，这是一个制度创新，是实现生态文明建设的关键举措之一，是我国环境政策及法治史上崭新的一页。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员谷树忠接受本报记者专访时表示。
那么，什么是自然资源资产化？
谷树忠告诉记者，自然资源资产化表面上是一个专业术语，实际跟老百姓关系非常密切，意思是把我们身边的山水林田湖这些自然资源作为赖以生存的资产，首先要分清楚这些资源到底是谁的，即产权要明晰；另外它们的价值是可以量化的，在此基础上可以进行评估、核算、交易、审计。
至于“自然资源资产管理”，全国人大环资委法案室副主任王凤春告诉记者，它是经济体制改革向自然资源领域的延伸，其含义就是按照市场属性和规则管理国有自然资源资产，如依法明确所有权、使用权、收益权等，依照市场规则交易和定价。
目前，我国普遍确立了自然资源国家所有和集体所有及多种形式的使用权制度，在土地、林木、矿产、海域等领域建立了自然资源确权登记制度，并逐步引入资源出让和转让的市场交易制度，建立了专业化的市场交易平台。“但长期以来自然资源领域政资不分的体制，严重阻碍了改革进程。”王凤春说，具体表现为行政干预多、寻租空间大，以及所有权、使用权、收益权不明晰。
因此，进一步明晰产权、确定责任主体，便成为自然资源资产化管理改革之要义。“改革的目的，是为了保护和改善我们宝贵的自然资源资产，提升资产数量和质量，让我们的天更蓝，地更绿，水更清。”谷树忠说。
盘账本、定责任
根据中央的统筹部署，自然资源资产管理改革的起步，伴随着生态文明体制改革“组合拳”陆续推出。
去年7月，中央经济体制和生态文明体制改革专项小组会同有关部门，推出了“1+6”的生态文明体制改革“组合拳”。“1”就是《生态文明体制改革总体方案》，“6”包括《环境保护督察方案（试行）》《生态环境监测网络建设方案》《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《编制自然资源资产负债表试点方案》《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》。
其中，编制自然资源资产负债表、开展领导干部自然资源资产离任审计，是自然资源资产管理的两个重要制度基础。“编制自然资源资产负债表，就像给公司做会计核算，对辖内的资源摸个底算笔账，看资产是赤字还是盈余。盈余多，就意味着你这个地方生态可持续发展潜力足。”谷树忠形容。《编制自然资源资产负债表试点方案》指出，编制自然资源资产负债表既要反映自然资源规模的变化，更要反映自然资源的质量状况。通过质量指标和数量指标的结合，更加全面系统地反映自然资源的变化及其对生态环境的影响。
对领导干部实行自然资源资产离任审计，这在全世界尚属首次。“生态环境保护能否落到实处，关键在领导干部。”方案提出，围绕落实严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线的要求，对造成生态环境损害负有责任的领导干部，不论是否已调离、提拔或者退休，都必须严肃追责。“在主要领导的任内，期末和期初相比，自然资源资产是变多了、变好了，还是变少了、变坏了，通过编制资产负债表就能一目了然，而根据离任审计和生态责任追究制度，还能追究你的主体责任。”谷树忠认为，制度能促进管理更加精细化、科学化和民主化。
今后，领导干部自然资源资产离任审计与经济责任审计将双管齐下，不仅要建设好“金山银山”，也要建设好“绿水青山”。
记者了解到，有关部门正在酝酿出台《自然资源统一确权登记办法》，下一步将对所有自然生态空间统一进行确权登记，逐步划清全民所有和集体所有之间的边界，推进确权登记法治化。此外，自然资源用途管制和保护制度、自然资源有偿使用和生态补偿制度、自然资源资产核算和监管体系等也将同步推出。
从GDP到GEP
给生态资源打上“价格标签”
作为自然资源资产负债表编制的试点地区，浙江省湖州市去年交出的答卷让人眼前一亮——由1张总表、6张主表、72张辅表和大量底表构成的《湖州市自然资源资产负债表》，摸清了自然资源资产“家底”。
这是我国第一张自然资源资产负债表。表中的资产负债差额，让人们直观地看到了发展所付出的资源资产成本。
10年前的2005年8月，习近平总书记在浙江任省委书记时，正是在湖州调研中首次提出了“绿水青山就是金山银山”的论断。
“蓝天、绿地、青山、秀水”，这些群众心目中向往的美好生活，如何打上“价格标签”，使其体现出品质生活的价值？去年，深圳市盐田区发布全国首个城市生态系统生产总值核算体系（即“GEP”），通过对区内自然资源系统资产的量化核算，测算出2013年盐田区GEP为1015.4亿元，是当年该区GDP的2.48倍，人均GEP高达47.47万元。
“与关注经济系统运行状况的国内生产总值（GDP）相对应，GEP关注的是生态系统的运行状况，是能够衡量生态状况的统计与核算体系。”中国科学院生态环境研究中心副主任欧阳志云表示，通过将城市自然生态资产无偿提供的各类功能价值化，能让人们更直观地清楚地认识到生态系统每年为我们提供产品和服务的价值。
正是通过这种“无价”到“有价”的转换，使生态环境质量的优劣有了可衡量的标准，蓝天绿水也可打上价格标签。去年12月，盐田区“城市GEP”及运用荣获“中国政府创新最佳实践”奖。
事实上，作为自然资源大省、生态大省的湖北，亦在自然资源资产管理道路上先行先试——
近年来，湖北在全国率先建立湖泊管理局，并将一些县（市）、乡（镇）领导及其职能部门负责人任命为河长、段长、湖长，落实自然资源资产管理主体责任。
2014年，武汉市审计局选择拥有丰富自然资源的江夏区，探索开展领导干部自然资源资产离任审计，并提出了抓住一条主线、把握两个重点、搞好三个结合“三步工作法”。
2015年1月，黄冈市审计局结合正在进行的白莲河工程管理局主要负责人经济责任审计，探索开展了白莲河水库自然资源资产审计调查，客观评价领导干部绿色发展责任。
2015年11月，财政部启动我国政府资产报告试点工作，湖北被纳入8个试点省市。其中对于自然资源资产进行了详细的统计，为自然资源资产管理、自然资源负债表的编制奠定了基础。
……
尽管我省不是自然资源资产负债表全国试点地区，但省委、省政府一直高度重视自然资源资产负债表编制工作。据了解，目前，省委、省政府正在研究制定《生态文明建设体制改革实施意见》，决定在我省部分地区开展自然资源资产负债表编制试点工作。
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哪些自然资源是资产管理的范畴？
按自然资源资产的实物性质，可分为土地资源资产、水资源资产、矿产资源资产、生物资源资产、生态资源资产和综合性资源资产。由于土地的空间属性，土地资源资产是最重要、最基础的自然资源资产，其他自然资源资产往往与此有高度的关联性。其中，土地资源资产负债表主要包括耕地、林地、草地等土地利用情况，耕地和草地质量等级分布及其变化情况；林木资源资产负债表包括天然林、人工林、其他林木的蓄积量和单位面积蓄积量；水资源资产负债表包括地表水、地下水资源情况，水资源质量等级分布及其变化情况。
按自然资源资产的使用性质，可分为公益性资源资产、非公益性资源资产和介于二者之间的准公益性资源资产。公益性资源资产，顾名思义，指完全用于公共目的、不以获取经济利益为目的的资源资产。要严格禁止公益性资源资产用于非公共用途。
他山之石
挪威是最早进行自然资源核算的国家，1981年首次公布了自然资源核算数据，并于1987年出版了挪威自然资源核算报告，对1978—1986年间的能源、鱼类、土地利用、森林和矿产资源进行了核算。芬兰借鉴挪威的核算经验，建立了包括森林资源、环境保护支出和大气污染排放在内的自然资源核算框架体系。
美国联邦政府拥有近30%国土的所有权和相关资源的财产权，其中国家公园、野生生物保护区等公共用途的资源由相关行政机构监管，严禁用于市场经营；部分林地、草地和矿产资源等市场用途的资源，则依照法定市场公开招标的规则由相关行政机构监管。美国是按照自然资源类别划分管理机构的，并没有市场经营性和公共公益性的分设机构，但不同属性要遵守不同的规则。
问题意识催生深刻变革
湖北日报讯 肖擎
无论是百年来西方工业化进程走过的“弯路”，还是我国30多年高速发展所付出的资源环境代价，无不告诉我们：人类对于自然资源必须取之有度，人类发展活动必须尊重自然、顺应自然、保护自然。
源于对发展的反思，党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局，从人民福祉、民族未来的高度，描绘美丽中国新画卷。源于对问题的警醒，十八届三中全会提出“健全国家自然资源资产管理体制”的要求，从资源可接续、环境可承载的角度，指明了生态文明建设的改革路径。“万物各得其和以生，各得其养以成”，这样的画面无比美好。但如果种类众多的自然资源要素归属不清、权责不明，挥霍的惯性就难以消除；如果自然资源的所有权、使用权、监管权不能有效分离，“先污染后治理”的老路就难以真正摆脱；如果不能给污染环境、破坏生态的行为真正戴上紧箍，人与自然和谐发展的新格局也不可能形成。
山清水秀但贫穷落后不行，生活殷实但环境退化也不行。推行自然资源的资产管理，不是在寅吃卯粮、竭泽而渔上加码，扩大向自然索取的空间，而是清醒面对经济社会发展资源环境瓶颈亟待突破的严峻现实，准确对接人民群众对良好生态环境与日俱增的更高要求，统筹自然资源的生态功能和生产功能，实现自然资源生态效益和经济效益相统一。“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”。建立并健全国家自然资源资产管理体制，牢固树立保护生态环境就是保护生产力、改善生态环境就是发展生产力的理念，精心调适发展与环保、人与自然的关系，我们就能实现“绿水青山就是金山银山”，以生态文明的深刻变革抵达发展的新境界。
开启青山绿水“精准保护”新时代
——代表委员、干部群众热议“自然资源资产管理”
图为：洈水国家森林公园，500多个小岛被森林覆盖。（记者杨平摄）
湖北日报讯 记者杨宏斌 周呈思 郭习松 黄中朝 刘自贤 吴文娟 王理略 通讯员 方芳
华中屋脊，绿色宝库。长江汉水，浩浩汤汤。江汉平原，沃野千里。“湖北是资源大省，要高度珍惜大自然赐予湖北人民的宝贵财富，着力在生态文明建设上取得新成效。”2013年7月，习总书记视察湖北时殷殷嘱托。
湖北省“十三五”规划纲要响亮提出,“要努力在绿色发展上走在全国前列。”
作为中国版图上最具绿色发展条件的区域之一，生态大省湖北同时又面临资源和环境约束趋紧的难题，既肩负着“一江清水送北京”、保护长江中下游生态的重任，又面临传统产业比重大、节能减排任务重的压力。湖北，如何在生态文明建设上取得新成效？如何在绿色发展上走在前列？
党中央提出的“有序推进国家自然资源资产管理体制改革”、“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”的生态文明体制改革方略，为我省的探索指明了路径。
如何先行先试，主动探索，大胆作为，闯出一条绿色发展的新路子？连日来，湖北团人大代表、住鄂全国政协委员，省直部门负责人、基层干部群众展开热议。
土
设置负债红线
造“良田净土”
前不久，一家外来企业到仙桃投资，因为投资额度没达到“一亩地200万元”投资强度，被仙桃市拒绝引进。
“土地是宝贵的、稀缺的自然资源，也是一种资产。设置招商引资的‘投资强度’，是为了提高土地利用率。”昨日，全国人大代表、仙桃市委书记冯云乔对记者说。为了让土地不受污染又能“寸土生寸金”，仙桃市建立了项目用地“六度”管理新机制，招商主体必须达到“投资强度、税收额度、链条长度、环保程度、科技高度、时间限度”要求才能落户。其中，“税收额度”规定一亩地产生的税收至少要10万元以上；“环保程度”规定严禁污染土地的企业征地办厂。
“六度法则”实行三年来，不仅没有限制投资，反而促进了投资，目前仙桃在建的投资过亿的工业项目达到80个，总投资多达590亿元。
冯云乔说，中央决定稳步推行“自然资源资产管理”，使仙桃人更加坚信“六度法则”的路子走得对。“自然资源资产管理是一个很好的倒逼机制，将从根本上促使各地告别粗放型、无限度消耗自然资源的发展路子。”
“自然资源资产管理体制改革”、“探索编制自然资源资产负债表”也让全国人大代表、湖北春晖农机专业合作社理事长谭伦蔚十分振奋。
他的专业合作社目前流转土地11万多亩，开展规模化、标准化种植，带动农民增收。这几年，春晖做出了一件件“惊人”的事：在朱湖农场退田还湖还渔、在大悟山地退耕还林，还每年对1/5左右的耕地实行休耕。
大多数农业合作社都在拼命扩大种植规模，为什么春晖要这样“傻”？“耕地是农业的命脉，有良心的农业企业要保护土地。”谭伦蔚说。
如今很多农业企业追求的是让耕地多产出，因此投入的化肥农药没有限制，职能部门监管乏力。“一旦把耕地纳入自然资源资产管理、探索编制自然资源资产负债表，耕地污染的状况将根本改变。”谭伦蔚说。
实行自然资源资产化管理，也是广大农民的期待。京山县新市镇城畈村村民庹大明说：“对土地资源等进行资产认定，农民吃上了定心丸，承包权有效保护，以后在农村综合产权交易中心进行抵押、流转等，将让‘死’资产变‘活’。”“有了自然资源资产管理机制，相信与农民洽谈流转土地等合作时，操作会更加有理有据。”大悟县河口镇富民农业专业合作社理事长顾立新说。
水
做好修复再利用
让“碧水长流”
在我省，拥有“百湖之市”美称的，除了武汉，还有鄂州。“我们鄂州原来有百亩以上的湖泊133个，但五、六十年代围湖造田，湖泊只剩下70多个了。”昨日，全国人大代表、鄂州市副市长程少云说。“那时，人们对湖泊资源巨大的生态和经济价值，没有深刻的认识。”程少云说，这几年，市委市政府下决心还湖。“因为，湖泊资源是大自然赐给鄂州的宝贵资产，其综合效益是巨大的，能调蓄水位、防洪、灌溉、调节气候。应当把这个宝贵的资产保护好，把污染治理好，为子孙后代留下一笔财富。”“去年，我们还了3个湖，分别是曹家湖、垱网湖、涂镇湖，恢复了湖面和湖边的湿地，今年，我们要还青天湖。”程少云说。
鄂州划定工业发展区域，区域之外禁止开发，如此一来，全市湖泊得到保护。慢慢的，全市的水资源总量增加了。招商引资时，客商看到鄂州美丽的湖面，更愿意来投资了。“我们对自然资源资产管理充满期待。”程少云说，“实行水资源资产管理，将会帮我们量化计算出各个湖泊的综合功能量，建立自然资产负债表，能帮鄂州把现有的湖泊和水资源底数摸清楚，找出我们存在的问题，采取更多的生态修复措施。”
与程少云一样期盼水资源资产管理的，还有省水利厅水资源处处长陈学福。他说，对水资源进行资产管理，也就是进行水权改革，水资源的确权、流转、交易，是水权改革的“三部曲”，这方面湖北省刚刚破题。“水资源所有权是国家的，但使用权和经营权可以是国家、集体、企业和个人的。”陈学福说，目前省内的大中型水库，已确权水行政机关代表国家进行管理；小二型以下水库和塘堰的水资源，所有权是国家的，但使用权可以是集体和农户个人。我省是全国7个水权改革试点省份之一，确权后，集体和农户可以对水资源进行保护、使用、经营、流转甚至交易。水权改革的第二步是水权流转。第三步是水权质押和交易。“湖北是南水北调水源地和千湖之省，全国关注湖北的‘水’，希望湖北在水资源资产管理方面标准更严一些。”住鄂全国政协委员、中国地质大学（武汉）教授李长安建议。
据悉，配合水资源资产管理改革，今年，我省将完善最严格的水资源管理制度，推进节水型社会建设。健全用水总量控制制度，制定节水管理实施办法和标准，强化节水市场准入标准。探索建立农业灌溉用水量控制和定额管理、高耗水工业企业计划用水和定额管理制度。
林
全面摸清“家底”
促“绿满荆楚”
“森林覆盖率81.14%，全省第一；采花毛尖，湖北第一茶叶品牌……”昨日，全国人大代表、五峰县副县长张琼说起五峰，倍感自豪。
曾几何时，由于人口增加、消耗增大等原因，该县林木的消耗量，超过了增长量。“森林资源是宝贵的资产，不仅提供林木，还提供清新的空气，清洁的水源。我们县委书记有一个观点：五峰现在属于贫困县，如果有谁给五峰投入50亿元来开发，我们的困难和问题都能解决掉；但是如果这种开发破坏了生态，10年、20年以后，给五峰500个亿也买不回现在的生态。”张琼说。
该县果断关停了非法采矿，全面禁止砍树。全县炒茶过去全部是烧柴，现在改为用电。经过几年努力，林木恢复增长。“自然资源资产管理，对五峰的森林保护和合理开发将是极大的促进。”张琼说，对五峰来说，林木资源资产管理，能明确各类主体的林木所有权关系，厘清公益性和经营性的分类管理体制。明确了“主人”，便于更好地保护，相关的责任单位也就有了压力、动力、责任。“我省森林公园全部由林业部门主管，自然保护区、湿地公园除环保、农业、水利、住建部门管理一小部分外，绝大多数也由林业部门管理。森林、湿地是自然资源的主体，林业部门应担当起自然资源资产管理的重任。”昨日，省林科院生态学研究员史玉虎说。
事实上，多年来我省林业部门从未停止自然资源资产管理外围工作。经过科学测算，2009年我省林业生态效益总价值为4718.68亿元，相当于我省GDP总量的37%，人均享有7736元的林业生态福利。
2014年2月省林业厅首次公布了生态公益林综合效益评估结果。全省生态公益林总面积5557万亩，综合生态效益达到644.42亿元，是2013年森林生态效益补偿资金5.6381亿元的114倍。“开展林木资源资产化管理，我省在监测、计算等科学技术性方面，已经没有任何难题和障碍了。”史玉虎说。
据悉，今年，我省将把所有天然林纳入保护范围，全面禁止天然林商业性采伐，并探索建立用材林储备制度，这一切，将为林木资源的资产管理打下坚实基础。
坚定探索体现责任担当
湖北日报讯 李琼
绿色发展是别无他途的战略选择。如何将自然资源使用的无序变有序，将保护的“软任务”变为“硬约束”？就要“实”字当头，“量化”要实，审计要实，监督要实，责任追究要实，让自然资源资产管理体制成为一项可落到实处、发挥实效的生态文明制度。
自然资源资产管理还是一项刚刚起步的改革。这一项关乎人类永续发展的重要制度创新，如何从“最先一公里”破冰到“最后一公里”落地？在新的改革语境之下，就愈发需要主动的探索、变革的勇气，放得下利益、打得破藩篱，用一根严格管理的“绿色指挥棒”，为减少环境负债、实现人与自然和谐发展筑起一道“防火墙”。
湖北是生态大省，是中国版图上最具绿色发展条件的区域之一。自然资源禀赋得天独厚，“一江清水送北京”使命重大，节能减排任务繁重，为可持续的生态环境保护制度探索新路、积累经验，不仅是湖北应有的责任担当，也是从生态大省向生态强省奋进的必然要求。
从“史上最严”的《湖北省水污染防治条例》到推进农作物秸秆露天禁烧和综合利用；从碳市场总成交量全国第一，到《湖北省土壤污染防治条例》在全国率先出台……愈发坚定的决心和行动激励未来：实现绿色发展是一条全新的起跑线，谁能在改革上先行一步，谁能在探索上更加有力有效，谁就能抓住新一轮发展机遇。
“我国生态环境矛盾有一个历史积累过程，不是一天变坏的，但不能在我们手里变得越来越坏，共产党人应该有这样的胸怀和意志。”习近平总书记的讲话掷地有声。积极探索自然资源保护利用的有效路径，勇于担负生态文明建设的历史责任，我们就能以今天的改革为明天铺路，赢得山清水秀、永续发展的未来。