美国联邦税务局大中型企业管理局的组织构架与人员管理

　　8月中旬应邀参加了国家税务总局与国际货币基金组织（IMF）合作开展的大企业税收管理现代化战略交流活动。IFM专家团负责人、曾任美国联邦税务局（IRS）第一任大中型企业管理局局长的黛比·诺兰女士在6天的面对面交流中，比较系统地介绍了美国联邦税务机构改革、税收征管及大企业税收管理工作，不仅对我国的税收征管改革和大企业税收管理工作具有借鉴意义，也澄清了一些过去对美国税务工作的不正确认识。

　　一、联邦税务局2000年改革及大企业局成立

　　上世纪90年代，美国联邦税务局面临着国家经济转型、企业转变经营模式、经济全球化及跨境交易增长迅速、税法越来越繁杂，以及人们感到税收缺乏公平性而对税务机关产生不满情绪、社会各利益攸关方共同期望税务机关改进税收工作等外部挑战。同时，联邦税务机构内部也存在着机构设置不合理、绩效考评标准不明确、管理技术和信息系统不够现代化、经费预算与需求增长矛盾突出而要求提高效率等内在改革动力。1998年，美国国会通过《联邦税务局重组和改革法》，要求联邦税务局（IRS）更加关注纳税人的纳税感受与需求，调整税收征管流程，创设权责明确的管理岗位和职责，建立平衡的绩效管理制度，改进技术，以帮助纳税人理解并履行税法义务以及诚信公正地将税法适用于所有纳税人，为纳税人提供优质服务为目标，进行机构和业务重组和改革。改革的主要内容：一是建立更加适应纳税人的税收征管执行机构；二是改进税收征管流程；三是创建职责明确的管理岗位和问责体系；四是建立平衡的绩效管理系统；五是完善实现目标的技术支持。

　　为实现美国国会规定的工作职责，联邦税务局于2000年按照上述要求进行重组和改革。改变最大的是税务服务和执行层面，对纳税人实行分类管理，大幅度地减少管理层次，将改革前按地域设置的4大区局和33个地区局变为按纳税人的规模和类别设置的4个专业局，专一地为特定纳税人提供服务。4个专业局分别为大中型企业管理局、小型企业和个人企业管理局、免费组织和政府机构管理局、薪酬和投资收益管理局。纳税人的日常申报等服务事项由设在全国的10个服务中心（service centres）受理。联邦税务局内部其他机构也相应进行了较大调整。目前，联邦税务局机关设置有申诉复议部、沟通协调部、遵从分析部、行政复议部、调查分析和统计部、纳税人援助部、首席法律顾问办公室等7个综合行政部门，全局共享服务部、首席财务官办公室、首席技术官办公室、人力资源办公室、保护和公开信息部等5个运营和支持部门，以及犯罪调查局、执业责任办公室、纳税申报办公室、举报办公室、在线服务办公室、大中型企业管理局、中小型企业和个人企业管理局、免税组织和政府机构管理局、薪酬和投资收益管理局等9个服务和执行部门。

　　改革后的联邦税务局发生明显变化：一是纳税服务工作得到加强。税务局从纳税人的角度理解和解决问题，为纳税人提供高质量的服务，成为一个以服务纳税人为中心的机构。二是税务管理更加简化。绝大部分纳税人只需要同一个主管税务机关打交道，相关的税收决定都由主管税务机关作出，涉及其他部门的事项也由主管税务机关进行沟通与协调，4个专业管理局的工作人员都可以按规定的程序共享全部纳税人资料。三是税务工作职能有较大转变。更多的人员投入到申报前的宣传培训、教育、税法解释等工作，重在提高纳税人守法的自觉性；申报后的工作重点放在问题的防范、风险的分析，以减少征纳双方的对抗性。四是部门职责划分更加明确。新机构对各部门的职责进行了更为明确的划分和界定，有助于税收政策执行的统一性、连续性，有助于加强过程的监控和内部的考核。

　　考虑到国际税收管理复杂业务大都与大企业税收管理有关，联邦税务局将国际税收管理业务赋予大中型企业税收管理局，由其负责全国范围包括大企业在内的所有国际税收管理业务，因此，又称之为大中型企业和国际税收局（LB＆I，简称大企业局）。大企业局设1名局长和2名副局长，其中一名副局长分管大中型企业税收管理业务，一名副局长分管国际税收管理业务。

　　二、大企业局的组织构架

　　联邦税务局大企业管理局总部设在华盛顿特区，主要职责是为大中型企业纳税人理解税法、履行纳税义务提供一流的服务，确保执法的公正和统一。大企业局设有申报前管理与技术指导处、战略研究和项目规划处、管理与财务处、质量考核和绩效管理处、联络与沟通处、业务体系规划处以及财务管理办公室、人事管理办公室8个部门；下设金融服务与卫生分局、零售食品与医药分局、自然资源分局、通讯技术与传媒分局、重型制造建筑与交通分局5个专业化分局，对全国范围内的大中型企业实行分类管理。目前，美国大企业划分标准为资产超过1000美元的企业和合伙组织，全美纳入大企业局管理的企业共有15万家。近些年来，联邦税务局又将一些在全球性的超级财团（主要是家族企业）拥有巨额财富的个人也纳入大企业局管理范围，全国共3200家，由大企业局根据实际拥有财富数量变化情况动态调整。

　　为便于征管，大企业局的各专业分局按照“行业+地区”模式设置，即按照行业集中度，将5个分局分别设在曼哈顿、芝加哥、休士顿、旧金山和新泽西。如金融服务局设在东部金融业最为发达的曼哈顿，通讯技术与传媒则是设在西部著名“硅谷”所在地旧金山。

　　各个专业分局对大中型企业实行分行业管理，按照不同行业设立行业税收管理办公室，如金融行业税收管理办公室、电力行业管理办公室等。行业办公室的职责主要是制定行业税收合规战略以及行业税收遵从指南、行业税务审计指南等，对现场管理的人员（如驻企业税务人员、现场税务审计人员等）提出业务要求和指导，与所管辖行业的外部相关方进行合作，组织开展行业内企业的税务审计等，以保证同行业纳税人在美国任何一个地区所得到的税务服务的内容、质量和标准以及税法执行标准都是确定的、一致的。

　　行业税收管理办公室一般设在国内该行业集中度较高的地区，处负责本地区该行业大中型企业的税收管理外，同时还要负责对全国各个地区同一行业的税收管理。行业办公室负责人向大企业局分管副局长汇报工作，不同行业办公室之间如果发生工作争议由大企业局局长进行协调。行业办公室下设多个行业委员会，如遵从委员会、执行委员会等，负责决定行业税收管理的重要事项。行业委员会主席由大企业局局长担任。行业税收管理办公室负责人对行业税收管理的某些重要决策无权单独决定，需要通过行业委员会批准。

　　每个行业税收管理办公室分别在全国33个小区局设立工作团队，具体负责区域内本行业大中型企业的税收管理工作，接受行业办公室的统一管理。行业办公室负责人配备2名副手，2名副手一般按区域（譬如分为南部区域和北部区域）进行业务分工。每个区域通常又细分为5—7个小区，每个小区也有其负责人。小区下面再分设7—10个工作团队，每个团队工作由队长负责。团队工作人员根据需要可能被调派到其他区域开展税务审计或是调往其他区域工作。

　　三、大企业局人员配备与职业发展

　　联邦税务局大企业局目前有6240人，占联邦税务局总人数的6.6%。其中，行政层面的人数占总数的10%，其余90%人员都分布在管理一线的各个地区办公室。直接从事税务审计的人员达4900人。

　　成为联邦税务局职员必须是美国公民，要求拥有四年大学教育文凭或具有相关经验，外加学习过30个学时的会计课程。特殊情况下也可以一边工作一边学习会计课程。

　　联邦税务局职员通常有两大发展路径：一是向税务专家方向发展，成为全领域的税务专家，或专注于税法特定领域或某一特定行业的税务专家；一是向高级行政级别（SES）方向发展，通常是在各级技术专业人士中择优选拔高级管理人员。联邦税务局职员的起点级别通常是GS-5、7或9级，GS-5至11级根据工作表现实行每年一次的免竞争晋升机会；GS-12级和GS-13级的岗位需要通过竞聘程序获得晋升。此外，联邦税务局的职员还具有做纳税人助理、承担演讲项目、临时派驻某工作组开展专题调研、充当新员工培训或其他培训项目培训师等职业发展机会。

　　联邦税务局规定，达到GS-12级才可以从事大企业税收管理业务。美国大企业局一般都是GS-13级以上的税务专员，占总人数的75%以上。因此，进入大企业部门工作的人员一般都在47岁以上。大企业税务专员主要是负责对个人及企业税务报表进行核查与审计，确定纳税人应缴的纳联邦税税额，确保纳税人依法履行义务并遵从美国税法提出的技术要求；参加针对美国最大型企业的税务检查工作。

　　大企业局拥有一大批重要专家，包括金融产品和金融交易检查员（FPTE）、国际检查员（IE）、雇佣税专家（ETS）、计算机审计专家（CAS）等，这些转接负责参与各类税收检查项目。还可以根据案件审理的特殊需要向社会聘请稀缺的专家为审计工作提供帮助。

　　四、大企业局人员培训

　　联邦税务局大企业局非常重视人才培训。员工入职第一年都要接受较长时间的入职培训，包括向新入职者补充大企业管理的既有经验。大企业局员工还要定期接受税法、案件处理程序、计算机技术和审计技术培训。大企业局专门开发了一套培训课程，为大企业员工提供针对工作中遇到的具体和复杂问题的解决指导和指南。

　　大企业培训形式多样化，有网络培训和现场培训两种形式，培训方式包括课堂教学、会议讨论、计算机应用及在岗演示，还包括针对纳税人的审查工作的模拟培训。大企业局员工可以通过学习网站（ELMS）注册网上学习课程,在网上与其它学员进行交流互动。

　　大企业员工有了一定的案件处理经验后，还会接受一些关于企业高端问题的培训。专家类员工还会接受一些相关领域的专业培训。

　　（本文根据国际货币基金组织专家组负责人黛比·诺兰女士2013年8月12-17日在石家庄国际货币基金组织与国家税务总局大企业税收管理现代化战略交流活动中介绍的有关内容整理。）