立法推动科学发展的生动实践

“把关系全局、关乎民生的重大事项依法提请省人民代表大会作出决定，有利于统一思想、凝聚共识，形成秸秆露天禁烧和综合利用工作的强大合力。会议审议通过《决定》，是省人民代表大会通过立法推动科学发展的又一次重要实践。”省人大常委会副主任王建鸣说。走出会场，蕲春县大同镇李山村党支部书记田祥森代表十分振奋，“《决定》充分彰显了民意，出台及时，措施给力。重拳整治秸秆焚烧，一己之力是很难，万众一心就不难，每个人都要当好秸秆禁烧的执行者。”

雾霾频袭  秸秆焚烧责任难逃

雾霾，让世界混沌一片。谁也不希望这样的场景变成生活的常态。如何破解“呼吸之痛”，消除霾祸真凶，成了大家关心的热点。

      不少湖北人记忆中最深刻的，莫过于2012年6月11日。那天，我省多地被灰黄色的大雾覆盖，空气中有刺鼻气味。雾霾持续了3天，才逐步消退。由烧秸秆引起的这次污染事件，似乎是摁下了“雾霾模式”的按钮，此后，雾霾频繁侵袭我省。据当时省环境监测中心站发布的《湖北省大部地区环境空气质量异常事件情况的监测报告》。报告说，全省空气质量异常均为可吸入颗粒物引起，结合武汉市大气复合污染监测实验室分析结果，大气污染物中元素碳和有机碳急剧上升，“此次大气污染事件源于生物质燃烧”。监测人员还结合环保部卫星环境应用中心的秸秆焚烧遥感监测图，进一步判断出这次重度雾霾的主要源头：此前3天，我省及周边省份出现秸秆焚烧。

      此次重霾突袭后，湖北人不得不更加关注空气质量。巧合的是，2014年的6月12日，重度雾霾卷土重来。和两年前相比，省环境监测中心站更为重视，从12日10时持续到13日15时，共发布了5次空气质量异常情况报告，得出了“雾霾是我省东北部省份和本省秸秆焚烧所致”的结论。2014年全年，省环境监测中心站监测到的重度雾霾中，就有4次是秸秆焚烧所致，分别是5月13日、5月19日、6月12日和10月5日。

      今年1月26日，省两会召开的第一天，武汉却遭遇重霾。上午9时，城区为重度污染。代表、委员们感同身受：“难道见到蓝天白云就那么难？雾霾影响着我们每个人的生活，长期呼吸污染空气就太可怕了！”

      空气是人类赖以生存的最重要的自然资源。雾霾之下，每个人都提心吊胆。专家甚至提出，在空气质量恶化的过程中，焚烧秸秆是“压死骆驼的最后一根稻草”。然而有人纳闷：千百年来，以农耕为主的中国，农民一直用秸秆生火做饭，为何没有雾霾影响？为何直到最近几年才陡然成“灾”？环保专家认为，除了环境承载力和烧秸秆的方式外，季节气候也有一定关系。夏秋两季正好是农民抢下一季的农作物的时候，集中焚烧秸秆时，恰巧遇到扩散条件比较差的时间段，就容易突发重度雾霾。不难看出，秸秆焚烧虽不是导致雾霾的首要原因，但危害并不小，尤其是容易短时间爆发严重雾霾。

其实，秸秆焚烧，损害的不仅仅只是空气，焚烧秸秆还易引发火灾，且极易引燃周围的易燃物，导致“火烧连营”，后果更是不堪设想。2014年5月26日，襄阳市襄州区伙牌镇王湾村2组附近浓烟滚滚，大片的麦田被黑灰占据，一台收割机被大火包围，最终报废。另外， 焚烧秸秆还会破坏土壤结构。还有，由于焚烧秸秆时容易形成烟雾，严重干扰司机视线，极易引发交通事故。2012年5月20日凌晨，沙洋县曾发生1起8车追尾的交通事故，导致2人死亡、10人受伤，正是由于前一天附近农民在田里焚烧秸秆引起浓雾所致。

      我省作为农业大省，秸秆产量颇大。据省农业厅统计，去年我省秸秆产量为3800万吨，可收集量为3300万吨。随着农村生产、生活方式的改变，丰收后留下的大量秸秆，“一把火”处理常常是迫于无奈，不仅带来污染和隐患，也是极大的浪费。

关注禁烧     多方论证回应人民关切

清新空气、清洁水源、舒适环境、宜人气候是广大人民群众对幸福生活的美好向往和共同愿望。1月29日，一场强冷给湖北带来了降雪，也吹散了困扰我们多日的雾霾。难道空气好转只能靠天帮忙？未必！去年的北京APEC峰会、武汉网球公开赛期间，通过严控工业排放和汽车尾气等举措，两地都迎来久违的蓝天。那么，对雾霾有着较大责任的秸秆焚烧，是不是也该成为历史的记忆。省人大及其常委会作为地方国家权力机关，助力农作物秸秆露天禁烧和综合利用大有可为。

李克强总理曾指出，向雾霾等污染宣战，不是说向老天爷宣战，而是要向自身粗放的生产和生活方式宣战。秸秆在田间、就靠“一把火”，早习以为常的传统观念不改不行；秸秆不能烧、又能怎么办，更多的人也在追问更好的处置方式。既要杜绝污染，又不能简简单单“一禁了之”，刚柔并济、疏堵结合，考验着变革的勇气，也考验着管理的智慧。2014年5月21日，楚天都市报刊发的一篇报道，引起了省人大常委会党组书记、常务副主任李春明的注意。在这篇题为《荆州租用飞机巡查秸秆焚烧》的报道上，他批示：“省人大能否在立法等方面为秸秆禁烧和综合利上做一些工作”；同年6月19日、6月27日，他又分别在人民日报《禁烧秸秆，难在哪》、经济日报《秸秆禁烧：政策加力让农民买账》上作出批示，要求省人大常委会法规工作室组织专班，广泛听取专家和环保、农业等有关部门意见，研究秸秆禁烧和综合利用问题，做好相关准备工作。

      “露天焚烧秸秆产生很大危害，造成资源浪费，污染空气，引发火灾和交通事故，甚至威胁航空安全，同时也加重了土壤板结，造成农田质量下降。近年来，各地各方面对秸秆露天禁烧和综合利用的呼声越来越高。省人大常委会应该发挥职能作用，有所作为，回应人民群众关切。”李春明说。

省领导的关注，来自于湖北省情实际。作为农业大省，随着农业生产的发展、农民生活方式的转变，农作物秸秆剩余量日益增多，秸秆综合利用相对滞后，相当一部分秸秆就地付之一炬。因此造成资源浪费，加剧空气污染，影响人民群众身体健康，危及公共安全，已经成为社会普遍关注和亟须解决的问题。推进秸秆露天禁烧和综合利用，有利于提高耕地质量、促进农业增产、增加农民收入，有利于节约资源、发展循环经济，有利于保护生态环境、改善农村生产生活条件、推动社会主义新农村建设，关乎民生，合乎民情，顺乎民意。

“空气是流动的，风一吹，秸秆的烟气飘到哪，哪里就受害。最好大家都一起禁烧秸秆。”在已经试行禁烧的荆州，一位农民如是说。然而，在全省范围出台秸秆露天禁烧和综合利用的决定，全国尚无先例，我省是否行得通？为慎重起见，省人大常委会法规工作室对湖北率先出台决定的必要性和可行性进行科学论证。

      “作为农业大省，也是全国秸秆产量大省，为加快‘建成支点、走在前列’，坚持生态立省，落实‘绿色决定生死’纲要，推进资源节约利用，加大生态环境保护和治理力度，率先在全国将禁止露天焚烧秸秆作为生态文明建设的一项重要具体举措，由省人民代表大会作出一个规范秸秆禁烧和综合利用、明确各方面权利义务责任关系且具有普遍约束力的《决定》十分必要，对全省上下统一认识以及禁止露天焚烧秸秆必将起到极大的推进作用。”王建鸣认为。“我省制定《决定》也具有现实可行性。”省人大常委会副秘书长、法制委员会副主任委员滕鑫曜说，一是国家先后出台一系列文件，明确提出了力争到2015年基本建立秸秆收集体系，秸秆综合利用率超过80%，并对各省实行严格考核；二是安徽省、成都市、西安市、合肥市等地方制定了有关秸秆禁烧和综合利用的规章或规范性文件，江苏省人大常委会还专门制定了《关于促进农作物秸秆综合利用的决定》；三是据省发改委、省农业厅统计，我省2013年秸秆综合利用率已达到70%，荆州市、荆门市等地在秸秆禁烧和综合利用方面进行了积极探索，成效比较明显，这都为我省作出决定提供了借鉴。

      此后，省人大常委会分别委托武汉大学环境法研究所、省发改委、省环保厅、省农业厅参与草案起草工作，提出建议稿。

细致调研   深入基层征求民声民意

“政府应当加大财政转移支付，将秸秆禁烧和综合利用专项资金纳入财政预算。”“要发挥村民自治组织的作用，对违反禁烧规定的农户张榜公布；加大农机的研发、推广力度，提高农业机械化水平，鼓励机械化粉碎还田。”“进一步培育秸秆综合利用龙头企业，鼓励秸秆收储中介组织发展。”……

      2015年1月8日至9日，王建鸣一行在松滋市调研。座谈会上，省人大代表刘艳、新江口镇柘树垸村党支部书记熊映房、南海镇剑峰村水稻种植大户邓继厚等畅所欲言。调研组随后还走访农户，实地察看了农机专业合作社、村秸秆收储转运点、生物质能发电企业等，充分听取各有关方面的意见和建议。

      事实上，这并不是就作出《决定》开展的第一次调研。此前，为了做好《决定》草案的起草工作，省人大常委会先后在山区、丘陵、平原等不同类型的市县密集调研，广泛征求民意。

      早在2014年7月，滕鑫曜率队在我省开展秸秆禁烧和综合利用工作较好的荆门市进行专题调研，在钟祥市实地考察了亿隆合作社、祥牛牧业公司等秸秆综合利用企业。8月，省人大常委会法规工作室赴荆州市和恩施自治州开展调研。10月，省人大常委会组织座谈会，听取省发改委、财政厅、环保厅、农业厅等17个相关部门的意见和建议。同月，省人大常委会考察组远赴安徽、江苏，对秸秆禁烧和综合利用工作及立法情况进行考察。

      省人大常委会科学民主立法彰显在作出《决定》全过程，决定草案还征求了省人大常委会立法顾问组全体成员及所有省人大常委会基层立法联系点的意见。

科学民主  依法提交省人大会议审议通过

      法治思维是现代治理的首要思维，法治能力是现代治理的核心能力。运用法治思维想问题、作判断、出措施，以法治方式凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐，是全面推进法治湖北建设的必然要求。

省委、省政府高度重视农作物秸秆禁烧和综合利用工作。省委书记李鸿忠主持召开省委常委会会议，专门听取了《决定》起草及审议有关情况汇报。会议指出，由省人民代表大会对全省秸秆禁烧和综合利用作出决定，是贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，落实“三维纲要”，实施生态立省战略的需要。推进秸秆全面禁烧和综合利用，有利于发展循环经济、保护生态环境、促进社会主义新农村建设。下一步，各地要制定实施方案和具体措施，加强统筹领导和组织协调，层层抓好工作落实，完善规划引导、产业化推动和政策扶持，充分调动广大农民群众的积极性主动性，动员鼓励社会力量广泛参与，确保实现环境效益、经济效益和社会效益同步提高。

      省长王国生专门安排省政府相关领导，就秸秆露天禁烧和综合利用工作开展专题调研，提出政策建议，为《决定》的实施做了大量的前期准备工作。2014年11月10日，省委常委、常务副省长王晓东组织省政府相关职能部门负责人，与省人大常委会法规工作室相关人员，就决定草案起草工作中的重要问题进行沟通协调。当年12月中旬，副省长梁惠玲率调研组在荆州调研秸秆禁烧和综合利用工作，强调要切实加大秸秆禁烧工作力度，推进秸秆综合利用，促进资源节约、环境保护和农民增收。

      2014年11月省十二届人大常委会第十二次会议和今年1月省十二届人大常委会第十三次会议，先后对《决定》草案进行了两次审议。随后，省人大常委会有关工作机构又将二审后决定草案印发各市、州、直管市、神农架林区人大常委会书面征求意见，并再次征求省直相关部门意见。在此基础上，省人大常委会副秘书长、法规工作室主任王亚平带领工作专班根据省委的重要指示、省人大常委会组成人员的审议意见和其他方面的修改意见，对草案进行了反复研究论证，数易其稿，审议形成了《湖北省人民代表大会关于农作物秸秆露天禁烧和综合利用的决定（草案）》，并提交即将召开的省人大会议审议表决。

1月29日下午，该《决定（草案）》正式提交省十二届人大三次会议审议。“秸秆是我们的重要原料，秸秆禁烧将给公司带来利好！”中兴能源（湖北）有限公司总经理刘志祥代表在审议时难掩兴奋。“充分发挥经济杠杆作用，引导民间资本积极参与，让秸秆综合利用产业成为朝阳产业；采取经济手段调动农民积极性，让秸秆禁烧成为农民的价值认同和行为习惯。”杜启法代表的发言点到问题的实质。贯彻《决定》，政府负主体责任，荆州市的有益探索为各地积累了经验。审议时，“迅速落实、不让决定成为一纸空文”成为各地行政首长的共同心声。“建议省政府迅速出台落实《决定》的意见，明确牵头单位和参加单位，以及相应的补偿标准，我们抓紧落实。”巴东县县长单艳平代表说。“制定科学合理的奖惩机制，细化目标要求，对禁烧和综合利用做得好的地方给予奖励，摆尾者予以惩罚。”随县县长毕道丽代表说。

2月1日下午，《决定》表决获高票通过。《决定》亮点纷呈：首次由省人民代表大会作出决定，有利于统一思想、凝聚共识；省人大常委会同省政府多次沟通协调，将作出决定与推动工作相结合，发挥引领、推动作用。在今年的省政府工作报告中，已将“强力推进秸秆禁烧和综合利用工作”作为一项重要工作任务，并将出台一系列配套政策和措施；3、率先提出全省范围内禁止露天焚烧秸秆的总体目标；牢牢把握露天禁烧与综合利用的不可分割性，坚持“以禁促用”和“以用促禁”；强化了政府主体责任。

“依法治理的实质就是依人民意志来管理国家和社会。秸秆露天禁烧和综合利用的制度，通过人民代表大会审议通过，上升为全省人民的共同意志，就是运用法治思维和法治方式推进改革、完善治理的重要体现。这一制度，通过民主程序制定出来，就能反映民众期望，符合民众利益，体现社会共同理想和信念。”正如湖北日报评论员文章所言。（丁爱萍）