【中国税务报】推行税务行政执法案例指导制度的实践构想
税务行政执法案例指导制度是指税务机关在办案实践中，将一些具有典型性、社会影响大、办案质量高的案件，经过总结、提炼、审核、发布程序确定，并写成具有参考、借鉴价值的指导性案例，用以指导办理相同或基本相同税务案件，形成有行政指导和规制性的一项制度措施。该制度使相同或相似的案件得到相同或相似的处理，是税务行政执法模式的一种创新。
问题：“同案同办”的现实需要
当前推行税务行政执法案例指导制度十分必要。我国税务行政执法兼依市场经济的复杂性、文化的多样性、地域的差异性和税法的碎片性，难度和风险很大。通过具体个案去发现、总结规律和原则，尽可能弥补税法的缺陷，解决税法滞后性；在税务案件办理过程中，“同案同办”“遵循先例”能体现法律可预期的要求，消除执法人员对税法的不同理解，统一税法适用，规范自由裁量权的行使；推行税务行政执法案例指导制度，还可以消除“同案不同办”现象，缩短税务案件查处周期，增强执法说理，有利于执法公正，容易获得纳税人认可，取得良好的社会效果；公开典型案例，有利于培养办案人员的法治意识，统一对法律的理解和认识，提高办案人员运用法治思维和方式办理税务案件的能力。同时，能够及时反映执法内容、办案规程和监管事项，自觉接受社会公众和纳税人的监督与评判。
借鉴：案例指导的历史与现实
现阶段推行税务行政执法案例指导制度具有可行性。我国有着悠久的判例法文化，有资料表明，从殷商到民国，案例作为调控社会的法律手段，曾经发挥了重要作用。近现代，两大法系在长久适用判例制度中积累了丰富的经验和成功的实践理论，为我国建立税务行政执法案例指导制度提供了借鉴。我国法院系统及部分行政机关为推行案例指导制度进行了大量有益探索，尤其是党的十八大以来，最高人民法院力推司法案例指导制度，取得了重大进展。相当一部分税务机关，对税务行政执法案例非常重视。从传统媒体到新媒体、自媒体，常见《以案说法》栏目陆续开通，各种案例汇编、分析著作时有发表，各种形式的案例分析研讨会相继开展，不仅为规范税收执法提供了帮助，也为推行税务行政执法案例指导制度积累了经验。可见，推行税务行政执法案例指导制度，不仅有经验可资借鉴，而且还具有丰富的实践基础。随着信息化的发展，可以通过建立税务行政执法案例信息库，利用计算机的自动处理系统，对案例进行分析辨别，自动修改和废除，为基层或一线的执法人员准确、迅速查找和适用案例提供强有力的技术支持。
路径：案例指导要把握“六要”
一是定位要准确。案例指导的基本定位是指导，其实质是总结税务案件查处经验，并讨论决定如何统一和提高税务案件查处质量等与案件查处工作密切相关的问题，使抽象的案件查处指导更具操作性，但其地位、影响和效力明显高于一般性的案例。案例指导制度下发布的典型案例，税务机关应当参照，承认案例的事实上的约束力。
二是案源主体及范围要广泛。对于各级税务机关查处的案件，只要经过法定程序确认和公布，都可以成为指导案例。主要包括频繁发生可能性的案件、新类型案件、疑难复杂案件、一些非常具有社会效果的案件。
三是遴选机制要严密。首先要建立科学的案例遴选标准，所选案例具有典型性，案例来源具有合法性，案件处理具有说理性，案件裁判具有权威性。其次要严格案例遴选的程序，确认指导案例的程序必须严格把关，案件由终审部门编纂后，经同级政策法规部门初审和市（州）级税务机关筛选，由省级税务机关组织专门团队审核、评议通过后发布。
四是案例发布要统一。立足我国国情和税收执法体制，指导性案例的发布主题应以国家税务总局为主，以省级税务机关为辅。现阶段下，以各省级税务机关根据案件查处工作实际在本辖区内发布指导性案例，是符合客观实际的做法。省级税务机关选择发布的指导性案例，应当主要限于法律、行政法规、规章和税收规范性文件具体适用问题，或者对一般税法问题进一步阐释。经确认的所有税务指导案例，都必须面向社会公开发布。
五是案例制作标准要明确。税务行政执法案例收集、发布形式要统一，案例应当要有充分的说理标准，在证据事实认定、法律法规的适用、定性处理等方面都应当详细地说理和论证。如果对该案存在着不同的分歧意见，应当将分歧意见列出。为此，需要就案例制作标准规定统一格式和要求。
六是指导案例要运用。在运用税务指导性案例指导办案时，应当按照指导性的要求来界定案例的运用。指导性案例不作为裁决的直接法律依据加以援引，应作为裁量理由或者辩论理由加以引用。下级税务机关在案件查处中没有遵循上级税务机关的案例指导，上级税务机关可以撤销、变更或者责令重新作出处理处罚决定。而且，将运用案例指导情况与案件查处质量管理和税收执法人员业绩评价相挂钩，推动案例指导制度落到实处。
实证：湖北国税推行案例指导制度
湖北省国税局将推行税务行政执法案例指导制度，作为2015年全系统重点创新项目，明确了“构建制度、搭建平台、发布案例、试点运行、全面推广”的分步推进思路，目前已取得阶段性成果。
其一，基础制度已基本确立。制定了《湖北省国税系统税务行政执法案例指导办法（试行）》、《湖北省国家税务局推行税务行政执法案例指导制度总体工作方案》等一系列文件，明确了案例指导工作的组织、实施，指导案例的征集、编纂、评审、发布、运用和管理等方面的职责任务和目标要求，做好顶层设计。
其二，税务行政执法指导案例已基本成熟。已从试点单位近3年的近千件税务行政执法案件中遴选了176个案例，进行总结、提炼，发布了第一批68个指导案例，从法律法规和政策虽有规定但理解有歧义，法律法规和政策规定有原则性要求但没有明确执行口径和具体操作办法，法律法规和政策有规定但执行中易于疏忽，法律法规和政策虽有规定但执法人员能力不适应，法律法规和政策滞后需要统一和规范等5个方面，首次发布案例，即达到解决目前税务执法中普通、典型、新类型等突出问题的初步目标。
其三，系统平台已基本搭就。按照“用得方便、管得严密”的设计理念，搭建了集案例征集“一条龙”、案件指导点对点、功能拓展可持续、应用考核重过程、学习借鉴有案例等五大特色的税务行政执法案例指导信息系统，能基本满足推行制度的各项要求。
其四，试点运行已基本完成。按照年初工作安排，十堰、孝感市国税局从9月中下旬开始，进行了测试和试运行工作，从角色分配、人员培训和工作考核等各环节进行了制度细化和实战检验，制度、案例、平台等各项基础工作均得到基层办案人员认可。
下一步，将在总结、完善、提高的基础上，即时向全系统推广。湖北国税推行该项制度的工作，得到了总局、省委省政府等上级机关的褒扬和鼓励。湖北省委常委、省委副书记、政法委书记张昌尔近日专门批示：“省国税局‘同案同办’的经验很好，对于依法行政、公正执法很有借鉴意义。请法治办总结、宣传、推广。”
已经能够预见到，推行该项制度将实现“同案同办”，政策法规适用可全省统一；典型案例示范，税收执法风险可明显降低；强化案例约束，自由裁量空间可明显压缩；并行执法说理，征纳关系可更加和谐；促进公平正义，纳税人合法权益可更有保障；严格执行政策，税收收入质量可因此提高。基于这样的理论自信、制度自信、技术自信，我们将坚持实践创新，不断改进和完善该项制度，努力推进湖北国税税务行政执法水平再上新的台阶。
