湖北率先出台秸秆露天禁烧和综合利用决定的台前幕后

图为：昨日，省人大代表鼓掌庆祝《决定》高票通过。（记者张朋 摄）

　　湖北日报讯 记者翟兴波 通讯员张彦朱博

　　昨日，《湖北省人民代表大会关于农作物秸秆露天禁烧和综合利用的决定》（以下简称《决定》）经省十二届人大三次会议全体代表审议表决，高票通过，将于5月1日起施行。

　　《决定》起草的来龙去脉怎样？为什么是以决定而非法规的形式出台？《决定》的亮点有哪些？记者进行了多方采访。

　　 关注禁烧 三次批示回应群众关切

　　去年5月21日，楚天都市报刊发的一篇报道，引起了省人大常委会党组书记、常务副主任李春明的注意。在这篇题为《荆州租用飞机巡查秸秆焚烧》的报道上，他批示：“省人大能否在立法等方面为秸秆禁烧做一些工作”；同年6月19日、6月27日，他又分别在人民日报《禁烧秸秆，难在哪》、经济日报《秸秆禁烧：政策加力让农民买账》上作出批示，要求省人大常委会法规工作室组织专班，广泛听取专家和环保、农业等有关部门意见，研究秸秆禁烧问题，做好相关准备工作。

　　“露天焚烧秸秆产生很大危害，造成资源浪费，污染空气，引发火灾和交通事故，甚至威胁航空安全，同时也加重了土壤板结，造成农田质量下降。近年来，各地各方面对秸秆露天禁烧和综合利用的呼声越来越高。省人大常委会应该发挥职能作用，有所作为，回应人民群众关切。”李春明说。

　　省领导的关注，来自于湖北省情实际。作为农业大省，我省农作物秸秆年产3000多万吨。随着农村能源使用多样化，过去农民长期作为生活能源的秸秆逐渐被煤炭、液化气等代替；加上牛羊等大型牲畜饲养量下降，农作物秸秆剩余量日益增多，农民为抢农时图省事，将相当一部分秸秆就地付之一炬。

　　“空气是流动的，风一吹，秸秆的烟气飘到哪，哪里就受害。最好大家都一起禁烧秸秆。”在已经试行禁烧的荆州，农民全本生说。

　　多方论证 我省出台决定具有可行性

　　在全省范围出台秸秆露天禁烧和综合利用的决定，全国尚无先例，我省是否行得通？

　　省人大常委会法规工作室对我省率先出台决定的必要性和可行性进行科学论证。

　　“作为农业大省，也是全国秸秆产量大省，为加快‘建成支点、走在前列’，坚持生态立省，落实‘绿色决定生死’纲要，推进资源节约利用，加大生态环境保护和治理力度，率先在全国将禁止露天焚烧秸秆作为生态文明建设的一项重要具体举措，由省人民代表大会制定一个规范秸秆禁烧和综合利用、明确各方面权利义务责任关系且具有普遍约束力的《决定》十分必要，对全省上下统一认识以及禁止露天焚烧秸秆必将起到极大的推进作用。”省人大常委会副主任王建鸣认为。

　　“我省制定《决定》也具有现实可行性。”省人大常委会副秘书长、法制委员会副主任委员滕鑫曜说，一是国家先后出台一系列文件，明确提出了力争到2015年基本建立秸秆收集体系，秸秆综合利用率超过80%，并对各省实行严格考核；二是安徽省、成都市、西安市、合肥市等地方制定了有关秸秆禁烧和综合利用的规章或规范性文件，江苏省人大常委会还专门制定了《关于促进农作物秸秆综合利用的决定》；三是据省发改委、省农业厅统计，我省2013年秸秆综合利用率已达到70%，荆州、荆门等地在秸秆禁烧和综合利用方面进行了积极探索，成效比较明显，这都为我省制定决定提供了借鉴。

　　此后，省人大常委会分别委托武汉大学环境法研究所、省发改委、省环保厅、省农业厅参与草案起草工作，提出建议稿。

　　 密集调研 深入基层征求民意

　　“政府应当加大财政转移支付，将秸秆禁烧和综合利用专项资金纳入财政预算。”

　　“要发挥村民自治组织的作用，对违反禁烧规定的农户张榜公布；加大农机的研发、推广力度，提高农业机械化水平，鼓励机械化粉碎还田。”

　　“进一步培育秸秆综合利用龙头企业，鼓励秸秆收储中介组织发展。”

　　今年1月8日至9日，王建鸣率队在松滋市调研。座谈会上，省人大代表刘艳、新江口镇柘树垸村党支部书记熊映房、南海镇剑峰村水稻种植大户邓继厚等畅所欲言。调研组随后还走访农户，实地查看了农机专业合作社、村秸秆收储转运点、生物质能发电企业等，听取各有关方面的意见和建议。

　　这不是第一次调研。此前，为了做好《决定》草案的起草工作，省人大常委会先后在山区、丘陵、平原等不同类型的市县密集调研，广泛征求民意。

　　去年7月，滕鑫曜率队在我省开展秸秆禁烧和综合利用工作较好的荆门市进行专题调研，在钟祥市实地考察了亿隆合作社、祥牛牧业公司等秸秆综合利用企业。8月，省人大常委会法规工作室赴荆州市和恩施州开展调研。10月，省人大常委会组织座谈会，听取省发改委、财政厅、环保厅、农业厅等17个相关部门的意见和建议。同月，省人大常委会考察组远赴安徽、江苏，对秸秆禁烧和综合利用工作及立法情况进行考察。

　　决定草案还征求了省人大常委会立法顾问组全体成员及所有省人大常委会基层立法联系点的意见。

　　领导重视《决定》提交大会审议

　　省委、省政府高度重视这项工作。省委书记李鸿忠主持召开省委常委会，专门听取了《决定》起草及审议有关情况汇报。

　　会议指出，由省人民代表大会对全省秸秆禁烧和综合利用作出决定，是贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会精神，落实“三维纲要”，实施生态立省战略的需要。推进秸秆全面禁烧和综合利用，有利于发展循环经济、保护生态环境、促进社会主义新农村建设。下一步，各地要制定实施方案和具体措施，加强统筹领导和组织协调，层层抓好工作落实，完善规划引导、产业化推动和政策扶持，充分调动广大农民群众的积极性主动性，动员鼓励社会力量广泛参与，确保实现环境效益、经济效益和社会效益同步提高。

　　省长王国生专门安排省政府相关领导，就秸秆露天禁烧和综合利用工作开展专题调研，提出政策建议，为《决定》的实施做了大量的前期准备工作。

　　去年11月10日，常务副省长王晓东组织省政府相关职能部门负责人，与省人大常委会法规工作室相关人员，就决定草案起草工作中的重要问题进行沟通协调。

　　12月中旬，副省长梁惠玲率调研组在荆州调研秸秆禁烧和综合利用工作，强调要切实加大秸秆禁烧工作力度，推进秸秆综合利用，促进资源节约、环境保护和农民增收。

　　去年11月和今年元月，省人大常委会会议分别对《决定》草案进行了两次审议。又将二审后的决定草案印发各市、州、直管市、神农架林区人大常委会书面征求意见，并再次征求省直相关部门意见。在此基础上，省人大常委会副秘书长、法规工作室主任王亚平带领工作专班根据省委的重要指示、省人大常委会组成人员的审议意见和其他方面的修改意见，对草案进行了反复研究论证，数易其稿，审议形成了《湖北省人民代表大会关于农作物秸秆露天禁烧和综合利用的决定（草案）》。

　　1月29日下午，该《决定（草案）》正式提交大会审议。

　　《决定》亮点有哪些？

　　1、首次由省人民代表大会作出决定，有利于统一思想、凝聚共识。

　　2、省人大常委会同省政府多次沟通协调，将作出决定与推动工作相结合，发挥引领、推动作用。在今年的省政府工作报告中，已将“强力推进秸秆禁烧和综合利用工作”作为一项重要工作任务，并将出台一系列配套政策和措施。

　　3、率先提出全省范围内禁止露天焚烧秸秆的总体目标。

　　4、牢牢把握露天禁烧与综合利用的不可分割性，坚持“以禁促用”和“以用促禁”。

　　5、强化了政府主体责任，在建立行政首长负责制、目标管理责任制和工作协调机制、责任追究机制等方面都作了具体规定。

　　 观点

　　 以法治思维图善治

　　 李琼

　　“雾霾治理是一个系统工程。”当雾霾触动了人们对发展方式、生活方式的思考，多管齐下、共同行动已成为社会共识。

　　放置在绿色决定生死的生态文明视野下，秸秆露天禁烧和综合利用，就不只是一个应急性的措施，而是一场立足长远、指向根本的彻底变革。

　　露天禁烧是一个持续多年“老大难”，怎样避免“按下葫芦浮起瓢”的尴尬循环？怎么解决“乡长县长到现场也管不了”的基层怪状？怎么克服运动式、突击式禁烧的粗放管理？

　　“变风俗，立法度”。依法治理的实质就是依人民意志来管理国家和社会。秸秆露天禁烧和综合利用的制度，通过人民代表大会审议通过，上升为全省人民的共同意志，就是运用法治思维和法治方式推进改革、完善治理的重要体现。这一制度，通过民主程序制定出来，就能反映民众期望，符合民众利益，体现社会共同理想和信念。

　　法治思维是现代治理的首要思维，法治能力是现代治理的核心能力。运用法治思维想问题、作判断、出措施，以法治方式凝聚改革共识、规范发展行为、促进矛盾化解、保障社会和谐，是全面推进法治湖北建设的必然要求。“凡属重大改革都要于法有据”“确保在法治轨道上推进改革”，办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治意识才能深入人心，法治及其正当程序下汇集起来的广泛民智民力，也将成为突破改革的关键环节和重点领域的澎湃推力。

　　 释疑

　　1.为何用《决定》而非立法？

　　关于推进和规范秸秆露天禁烧和综合利用，相关法律法规已有明确规定。在禁烧方面，《中华人民共和国大气污染防治法》规定“禁止在人口集中地区、机场周围、交通干线附近以及当地人民政府划定的区域露天焚烧秸秆”，我省关于农业生态、电力设施、森林防火等地方条例也有相应规定；在综合利用方面，国务院及国家发改委、农业部、环保部等部门以及我省也多次就加快推进秸秆综合利用出台政策。而我省作出决定的主要目的是在本省行政区域内全面推行秸秆露天禁烧和综合利用，这一目的不是现有法律法规和政策能够解决的，只能由省人大作出决定或者制定地方性法规。

　　在目前情况下，制定全面规范各方面权利义务关系的秸秆禁烧和综合利用的地方性法规的时机尚不成熟，还有待于全省勇于探索、广泛实践、积累经验。秸秆禁烧和综合利用工作的责任主体是各级人民政府，以决定形式更体现号召性、宣示性和引领性。另一方面，从人大的职能和定位来看，人大作出决定便于将人民的意志和党的主张有机统一起来，同时给政府工作留有创新空间和发挥余地。鉴于决定涉及相关方面的权利义务和责任，相关法律法规对焚烧秸秆已有处罚规定，据此，决定对违法行为的法律责任只作了原则性规定。

　　2.《决定》为何要提交省人民代表大会审议通过？

　　加快推进秸秆露天禁烧和综合利用工作，关乎民生、合乎民情、顺乎民愿，是落实“建成支点、走在前列”目标的重大举措，是实现“三维纲要”的具体要求，也是在生态文明建设层面上体现“竞进提质、升级增效”的必然选择。就关系全局、关乎民生的秸秆露天禁烧和综合利用这一重大事项依法提请省人民代表大会作出决定，一方面体现了作为地方国家权力机关的省人民代表大会对此项工作的高度重视，另一方面代表大会审议决定的过程本身就是面向全省广泛宣传秸秆禁烧和综合利用的民主过程，有利于进一步统一思想、凝聚共识，号召和引领全省各有关方面和广大人民群众行动起来，共同形成秸秆露天禁烧和综合利用工作的强大合力。