财科院：财政支出结构固化亟待破题

　　19日下午，在中国财政学会和中国财政科学研究院联合举办的“优化财政支出存量结构，促进供给侧改革”专题研讨会上，与会专家指出，当前财政增量空间缩小，财政收支矛盾加剧，财政支出固化问题凸显。依靠赤字和发债的方式难以长远支撑减税降费，当前财政支出只增不减的固化格局亟待打破。

　　中国财政科学研究院院长、中国财政学会副会长兼秘书长刘尚希在研讨会上指出，今年的财政政策如何才能更加积极有效？收入方面，进一步减税降费，这是降成本的主要内容。支出方面，要提高支出绩效，把钱花好。

　　他指出，近年来，国家财政支出压力进一步加大，出现了扩大赤字以支撑财政支出的提议，但这一做法是不可持续的。扩大财政赤字就是直接增加财政的债务规模，虽然短期可以缓解燃眉之急，但是扩大赤字直接加剧了财政风险。因此，解决当前财政收支矛盾，扩大财政空间，必须从破解财政支出结构固化入手。

　　财政支出结构固化就是所有支出项目资金上只增不减，资金分配结构固化、僵化，缺少统筹空间和弹性的一种状态。

　　财科院发布的“财政支出结构固化　加大财政风险”课题组报告指出，财政支出结构固化，表现在多个维度、多个层次。从横向空间维度看，支出的规模、分配渠道、使用方向等存在不同层次固化。总体上，存在基本支出被“人”绑架，项目支出被“事”绑架的问题，其背后都是利益的固化：机构设置只增不减，各部门都强调自身的重要性，导致部门人员膨胀，而我国部门预算中部门数量与规模难以调减，新增职能又不得不保，导致基本支出刚性增长，项目支出只增不减。

　　报告称，按功能分类的重点支出、部门及项目层面上，亦存在结构固化、僵化的情况，与此密切相关的是财政资金分配渠道固化的问题。广泛存在的部门“二次分配权”、转移支付项目资金的条条分配以及相对落后的财政支出方式，是导致支出结构固化的重要原因。从纵向动态来看，财政支出结构固化也呈强化态势。

　　从财政体制角度来看，支出结构差异也反映了支出结构固化的问题，固化支出格局下，地方的支出占比已经越来越高，央、地收入各占一半，而支出地方已经占到85%，其中有35%由中央通过转移支付转移地方，转移支付的规模已经超过了5万亿元，特别是专项支付通过部门条条下达，改革过程中呈现财权上移、事权下移的格局，地方支出格局固化强度要强于中央，而且越到基层越困难，财政固化程度越严重。

　　课题组报告指出，财政支出结构固化体现为观念固化和制度固化，原因主要有几个方面：一是政府治理机制不健全。政府与市场、政府与社会治理不完善，政府职能边界和合理支出缺乏决策机制，“越位”“缺位”问题依然突出，导致财政支出、社会福利水平超越经济发展阶段刚性增长；政府内部治理机制不完善，部门利益藩篱难以破除，导致部门支出呈现个体理性、合成谬误的情况。二是法定“挂钩”和体制等因素是支出结构固化的制度性原因，法定“挂钩”或刚性“提标”政策强化了财政支出结构固化，但总量调整与结构优化不同步，转移支付规模过大、专项过多、依部门条条分配资金加剧了支出结构固化。三是零基预算理念及绩效管理缺失是财政支出固化的技术原因。四是经济和财政高增长时期过高承诺形成支出结构固化。

　　“打破财政支出结构固化，是一个系统性问题，需要从优化顶层设计、深化体制改革、提升国家治理能力入手，从决策、制度、技术三个层面分别施策。”专家认为，决策要解决政府治理问题，处理好政府与市场、社会的治理关系，敢于打破利益藩篱和社会福利刚性增长倾向，处理好政府间和政府部门间的治理关系，统一预算权，提升预算决策层次，完善决策机制；制度层面要创新预算制度安排和政策体系，完善政府职能，调整政府机构，破除“挂钩”机制、专款专用等维持支出结构固化的制度和政策束缚，加强资金统筹，同时要明晰专项转移支付的定位；技术层面则要改革预算方法，强化零基预算理念和绩效管理，加快推进支出分类改革，保障重点支出、压缩一般支出，提升基层预算管理能力，防止固化问题延续或再生。