试论票决制在人大监督中的作用及应用
一、票决制在人大监督工作的实践和应用
过去，由于现行法律制度不完善，监督机制不完备，地方人大及其常委会无论是议事决策，还是审议监督“一府两院”工作，普遍缺少绩效评价和考核测评机制，会议决策“举手了之”、审议监督“一审了之”、审议意见“一转了之”，办理结果没有下文，人大听审“一府两院”工作报告在一些地方流于形式，工作监督没有效果，权力机关被人戏称为“橡皮图章”、不起作用，致使人大工作缺乏内在动力，监督对象没有压力，在一定程度上影响和制约了人大监督职能的有效发挥，不利于推进民主法制建设的进程。为了从根上改变这一不良现状，强化人大审议监督职能，增强人大监督权威，近年来，一些地方人大以贯彻监督法为契机，大胆创新实践，逐步对听取和审议的“一府两院”专项工作报告进行票决。这种以票决方式监督“一府两院”工作的方式，实质上就是由人大常委会组成人员采用无记名投票表决的方式，按照满意、基本满意、不满意三个格次，对“一府两院”的工作进行满意度测评。从目前地方人大实施票决测评的应用效果看，指向比较明确，内容形式合法，操作程序规范，社会反响较好。
二、票决制在人大监督的地位和作用
虽然现行的法律、法规对人大议事决策实行票决制度，没有明确而具体的规定，但从地方人大工作实践及情况看，票决制对于加强和改进人大工作，增强监督工作实效具有重要意义和作用。
——票决制是对人大表决制度的完善。以往在人大日常工作中，无论是在人代会和常委会上审议通过工作报告，还是依法进行人事任免,作出决议、决定，都一直采用举手表决的方式。举手表决这一方式虽然简单易行、人们也已习以为常、司空见惯；然而人大及其常委会通过的所有决议、决定一律采用“举手表决”的方法，并不见得多么科学合理，而且举手表决“一致通过”的结果不能令人信服。目前地方各级人大听审“一府两院”工作报告采取无记名投票表决的方式，正好弥补了“举手表决”的先天不足，丰富了人大表决模式，使表决结果的准确性大大提高，从而更加科学合理、更有实效性，无疑是对现行的人大表决制度的一种补充和完善。
——票决制使人大决策更科学、公正。长期以来，各级人大及其常委会议事决策的标准要求不高，特别是听取和审议“一府两院”工作报告、评价其工作成效如何？缺少一个科学公正、公开透明的民主测评体系，致使人大审议决策的质量水平大打折扣。而把票决制引入审议过程，实行“议”“决”分离，一方面可以有效地“量化”对“一府两院”工作的评价，使常委会对“一府两院”的报告有了一项硬性的评价标准，评价测评有理有据、真实可靠，防止人大监督流于形式，避免审议监督的盲目性和随意性；另一方面更能体现地方权力机关集体意志，彰显人大民主决策的形式，摒弃了举手表决“一致通过”式的弊端，提高人大常委会的审议质量和决策水平，使人大及其常委会议事决策更加科学、公正、有效，对“一府两院” 落实办理结果的评价会更趋客观公正。
——票决制强化了监督的刚性。实行票决制度，以无记名投票方式对“一府两院”专项工作报告进行表决，“一人一票”，既可以消除举手表决的顾虑，解决“情面举手”问题，使过去那种认为人大常委会会议是讲形式、走过场、消极应付的状况得以改变，使人大的监督权威得以体现；而且一经票决、结果不可改变，凸显人大审议监督的的刚性约束，进一步强化了人大监督的实效，有助于督促“一府两院”扎实做好工作，自觉接受人大的监督，从而推动依法行政、公正司法。
——票决制增强了常委会组成人员的履职热情。以前举手表决并不能准确反映和真实表达常委会组成人员的意见，甚至在许多人大常委会委员看来，人大议事决策、审议“一府两院”专项工作报告，只是例行公事，走走过场，导致一些委员参与人大审议决策的热情不高，懒得说话，也不愿发言，在一定程度上影响了履职积极性。但实行票决制后，要求参加会议的人大代表和常委会组成人员以客观公正的态度准确反映、表达自己的意见，并现场对“一府两院”专项工作报告进行满意度测评，使常委会委员的意见可以通过投票议决反映出来，每一次表决都有分量、有力度，很好地调动了大家的积极性，促进了作用发挥。
——票决制推动了“一府两院”工作。过去由于人大议事决策和听审“一府两院”工作报告不进行票决测评，致使人大审议监督缺乏刚性制约，引不起“一府两院”及有关部门的高度重视。人大审议的建议意见或是没人听、或是听了不带回、或是带回不管用。引入票决制后，情况变得完全不一样，票决结果的不确定性，能产生一种无形压力，从而进一步提高“一府两院”及有关部门对监督工作的重视程度，认真落实人大及其常委会作出的决议决定和审议意见，把各方面的工作做得更好。这样才好向人大有所“交代”；要不然，就过不了民主测评这一关。
三、应进一步改进和加强票决制在人大监督工作实践中的应用
从法理和实践角度看，票决制是在依法治国和推进民主政治建设的新形势下地方人大为贯彻实施监督法，加强人大监督工作、强化监督职能的一个重要措施。但从近年来地方各级人大监督工作的实践和应用情况看，票决制作为一种新生事物尚在不断完善之中，具体操作过程仍存在一些困难问题，仍需要在人大监督工作实践中进一步改进和加强，切实增强实际效果。
一是要完善审议票决监督机制。目前，关键是要依照地方组织法和监督法等人大相关法律原则，准确把握票决测评的界限，完善地方各级人大常委会对“一府两院”工作报告实行审议票决的监督工作机制，修订完善《人大常委会议事规则》、《人大常委会人事任免办法》、《人大常委会审议决定重大事项和审议意见的落实办法》、《人大常委会对“一府两院”工作专项评议办法》、《代表议案建议意见处理办法》等，对常委会审议表决的事项、方式、步骤和办法作出统一而明确的规定，加大审议票决力度，以增强票决制度的法定性和权威性。
二是要扩大票决应用范围。当前地方人大票决应用的范围较窄，多针对“一府两院”工作报告进行满意度票决测评，作用发挥并不十分理想。时下各级人大在对“一府两院”专项报告实行满意度票决测评工作认真总结分析的基础上，可将票决制的应用范围向代表议案建议办理、重大事项决策等方面渗透, 向专项工作评议、代表述职、干部履职测评、审议意见反馈处理、镇街人大工作考评等多个方面、多项工作扩展，从而使票决制度能够在更大程度更大范围得到有效运用，在人大监督工作中刚性作用进一步发挥,不断提高人大法律监督和工作监督效率。
三是要进一步规范票决程序。实行票决制度具有很强的程序性、政治性，因此，必须对票决的程序、内容和方法认真加以规范。首先明确票决主体和对象。由于票决是人大常委会审议表决的一种方式，参与主体应是人大常委会组成人员，列席会议的人大代表可以在审议时发表自己的意见，但表决时不应参加。同时，由于票决针对的主要是“一府两院”的相关工作，票决的对象自然应是“一府两院”及其有关部门。其次票决票的设计内容和标准要统一。目前，一些地方所采取的票决测评与评价标准不一，有的简单套用党委组织、纪检部门干部述职述廉的内容模式和测评标准，设计的票决表很不规范，有的地方以是否“满意”为标准，有的地方以是否“称职”为标准，还有的地方按照“优秀、良好、一般、差”来进行评价。因此票决票等次设定、表格内容的设计一定要科学合理，测评的标准模式要统一，方法要准确，能量化的尽量量化。通常情况下，人大常委会对其任命担任相关职务人员的评价，应当以是否能够胜任所担任职务、是否依法履行岗位职责为标准，有别于社会公众的满意度评价和组织、纪检部门对干部的对比性考核评价，应当按照是否“称职”对评议对象作出客观评价；而对“一府两院”及其组成部门的工作评价，则应从综合考量其工作成效、质量高低的角度，以工作好与不好或是否“满意”为标准来评价。再次票决要客观公正，公开透明。投票表决时，常委会组成人员要以严肃认真、实事求是、客观公正的态度，在调查和审议的基础上，重点要围绕“一府两院” 工作态度是否端正、措施是否有力、效果是否明显等三个方面作出客观评价，并当场写票计票、公布投票结果，确保满意度测评恰当合理、公开透明，切忌凭自我感觉和个人情绪划定档次，造成负面影响。
四是票决测评要彰显刚性。既然是票决测评，就应突出人大特色，彰显监督刚性，不能一味地追求所谓的“一致通过” 或“高票通过”， 应允许有反对票、甚至“不过半” 或“不通过”。对出现“不过半” 或“不通过”的情况，事先应设定预案，测评不满意的，要通过文件的形式，责令承办单位在下次常委会会议或适当时间再报告，再审议，再测评；对再次票决测评仍不过关、性质较为严重的问题，应将其确定为下年度监督工作的重点部门和重要议题，列入监督计划，加大监督力度，跟踪监督。或通过依法进行询问、提出质询案等，谋求相关问题得到彻底解决。
五是票决结果须得到有效运用。人大无论人大开展哪种类型、哪种方式的民主测评与票决制度，都要始终自觉坚持和依靠党的领导，精心设计、精心组织、精心处理民主测评结果，及时向党委及其相关部门反映，实现资源信息共享共用，以便党委在对部门绩效考核、干部考察工作中参考运用，促进成果转化；同时应利用利用网络媒体、会议纪要、情况反映、向代表通报、对外公开等多种途径和方式，及时将票决测评结果提交“一府两院”主要负责人，并以适当方式向测评对象反馈测评结果。在此基础上探索把表决得票情况和测评结果写进审议意见等形式，督促政府及相关部门进一步加大整改力度，确保票决测评不走过场、不搞形式，真正取得监督实效。（陕西省宝鸡市金台区人大常委会财经工委 张天科）
责任编辑:郑文金
