《湖北省碳排放权管理和交易暂行办法》解读

　　　　湖北省人民政府法制办公室主任 张绍明

　　2014年3月17日省人民政府常务会议审议通过 《湖北省碳排放权管理和交易暂行办法》 （以下简称《办法》），自2014年6月1日起正式施行。

　　一、《办法》出台的背景

　　（一）国际因素。为了应对全球气候变化导致的气温增高、海平面上升、极端天气等气候事件，国际社会先后通过了最具广泛性和权威性的国际法律文件：《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》，目的是“把大气中温室气体的浓度稳定在不产生危险的人为干扰的水平上”。承担绝对量减排义务的国家（主要发达国家）必须承诺逐年控制碳排放量，如不能按期减排，则可以通过购买碳排放配额或者核证减排量的方式兑现承诺。目前，世界主要国家和发达地区都成立了碳交易所。其中，欧盟排放贸易体系（ETS）主导了全球碳交易市场，伦敦成为了碳定价中心。2012年，全球碳交易总额近1500亿美元。据英国能源公司预测，到2020年全世界碳市场交易总额可达3.5万亿美元，大致与全球石油贸易总额相当。

　　（二）国内因素。2009年我国向国际社会承诺，到2020年单位国内生产总值二氧化碳排放比2005年减少40%　至45%。为了实现这个目标，《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》指出要在2015年建立全国统一的碳排放权交易市场。2011年10月29日，国家发展改革委办公厅下发了《关于开展碳排放交易试点工作的通知》（发改办气候 [2011]2601号），“同意北京市、天津市、上海市、重庆市、湖北省、广东省及深圳市开展碳排放权交易试点”。2011年12月1日，国务院又发布了《关于印发“十二五”控制温室气体排放工作方案的通知》（国发[2011]41号），规定：“开展碳排放权交易试点。根据形势发展并结合合理控制能源消费总量的要求，建立碳排放总量控制制度，开展碳排放权交易试点，制定相应法规和管理办法，……”

　　（三）省内国素。作为全国老工业基地的湖北，经济发展结构性矛盾突出，产业结构偏重，产业层次偏低，要素制约偏紧，节能减碳的形势十分严峻。湖北省正处在工业化中期，既要完成工业化任务、做大总量，又要调整优化产业结构，实现绿色发展、循环发展和低碳发展，推动生态文明建设。如何充分发挥市场对资源配置的决定性作用，探索基于总量控制的碳排放权交易，是落实党的十八届三中全会提出的“实行资源有偿使用制度和生态补偿制度”，创新体制机制实现高效率、低成本完成节能减碳约束性指标，实现湖北“建成支点、走在前列”的重要措施。正如省政府领导在审议该《办法》时所指出的那样，我们就是要通过制度创新，建立倒逼机制，使湖北省调整产业结构，转变经济增长方式落到实处。

　　二、《办法》的主要内容规定

　　（一）碳排放权的管理体制。由于湖北省在《碳排放权交易试点工作实施方案》（鄂政办发〔2013〕9号）中明确管理体制是成立湖北省碳排放权交易试点工作领导小组，领导小组办公室设在省发改委，具体承担日常工作，成员单位包括经信、财政、国资、统计、质监等部门。为了保证工作方案的连续性，《办法》根据方案对各部门职责的详细分工，设定了省发改委是主管部门、其他部门履行相关职责的碳排放权管理体制。

　　（二）碳排放配额总量的设定。总量设定是碳排放权管理和交易的基础性工作。年度碳排放配额总量是根据本省经济增长和产业结构优化等因素，在碳排放约束性目标范围内设定的，分别由企业年度碳排放初始配额、企业新增预留配额和政府预留配额三部分构成。新增预留配额主要是考虑到湖北省正处在工业化加速阶段，调结构、转方式、加快发展仍是第一要务，企业新上项目、新增产能及产量变化时，需要为企业预留发展空间。政府预留配额的作用主要是市场调控和价格发现。用于价格发现的比例相当于碳市场总量的2%至3%。从碳市场规模来看，这一比例既可以在市场供给不足的时候满足一定的市场需求，又不会对流通中的配额数量造成过大的冲击。为了保证总量设定和配额分配方案的科学性和民主性，《办法》专门 规定主管部门应当广泛听取有关机关、企业、专家及社会公众的意见。（三）配额分配的方法。《办法》规定企业年度碳排放初始配额和企业新增预留配额实行无偿分配，主要是基于对碳排放权属性的考虑。碳排放是民事主体与生俱来的权利，属于“人身权”的范畴。然而，过度地行使该权利必然会对公共环境造成危害。因此，碳排放理应受到公权力的监督。碳排放的行政监督体现为对排放的配额化管理，配额范围内的排放行为，属于行使自身权利行为；超配额范围排放的，则应当以经济补偿的方式获得。通过购买获得的碳排放权不再是人身权，而转变为财产权。年度碳排放配额总量中，企业年度碳排放初始配额和企业新增预留配额属于应当无偿获取的权利。因此，才设定对其实行无偿分配。（四）交易主体的范围。《办法》规定交易主体包括纳入配额管理的企业、自愿参与交易的法人机构、其他组织和个人，主要是参照了《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》“国内外机构、企业、团体和个人均可以参与温室气体自愿减排量交易”的规定。其中，纳入配额管理的企业是综合年能耗6万吨标准煤以上的工业企业，全省约138家，均为湖北省的重点企业。（五）第三方核查机构的职责。碳排放监测、报告与核查是碳排放权管理的关键环节。由于核查工作必须由专业技术机构来实施，《办法》规定主管部门委托第三方核查机构对企业碳排放量进行核查，主要是基于三个方面的考虑：一是不增加企业负担；二是核查属于主管部门的监管职责；三是第三方核查机构受主管部门委托，向主管部门负责。关于第三方核查机构的管理方式，依据《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》（发改气候[2012]1668号）的规定，国家发改委对核证机构实行的是备案制管理。在参考了国家对核查机构备案管理的基础上，《办法》根据湖北省实际情况，从机构、专业人员和工作经历三方面设定了第三方核查机构的备案标准。

　　综上，《办法》按照科学立法、民主立法的要求，既考虑了湖北省温室气体排放控制现状、产业结构特征、经济发展、科技保障水平，又考虑试点工作的特别需求，对碳排放权交易试点工作进行了规范化、法制化。《办法》的体例设计，既考虑了传统资源、环境立法体例设计的惯例，又对碳排放权交易流程进行了细致研究，使其具有逻辑性、可执行性。另外，《办法》还呼应了国家《清洁发展机制项目运行管理办法》和《温室气体自愿减排交易管理暂行办法》中的环保制度设计，与国家相关的法律政策之间形成配套性和一致性的关系。