探索构建矿业权人诚信自律机制 ——《湖北省矿业权年检制度改革试点工作方案》解读

探索构建矿业权人诚信自律机制

——《湖北省矿业权年检制度改革试点工作方案》解读

按照《国土资源部关于印发<矿业权人勘查开采信息公示办法（试行）>的通知》（国土资规〔2015〕6号）及国土资源部矿产资源储量司、地质勘查司《贯彻落实<矿业权人勘查开采信息公示办法（试行）>工作方案》的精神，国土资源部确定湖北、黑龙江、浙江省国土资源厅为矿业权年检改革试点单位，组织本地区开展《办法》非油气矿业权人勘查开采信息公示的试点工作。2016年3月4日，湖北省国土资源厅印发了《湖北省矿业权年检制度改革试点工作方案》（鄂土资规〔2016〕1号，以下简称《试点工作方案》），在全省部署开展矿业权年检制度改革试点工作（以下简称试点工作）。试点工作将在2016年3月1日全面启动，至12月31日结束。

一、试点工作的背景及必要性

近年来，湖北省探矿权、采矿权年检工作总体比较规范，为矿业权监督管理工作发挥了积极作用。但是年检工作也面临着工作任务重，年检人员少的困难局面，一个县级国土资源局矿产资源监督管理人员需要承担辖区内数十个甚至上百个矿业权的年检工作，客观上限制了年检制度发挥矿业权监督作用。试点工作的开展对进一步提高矿业权年检效率，发挥政府主管部门监管、企业自律守法、社会公开监督等综合效应具有重要意义。

国土资源部《矿产资源开采登记管理办法》第十四条规定“……。采矿权人应当如实报告有关情况，并提交年度报告”，第十八条规定“不依照本办法规定提交年度报告、拒绝接受监督检查或者弄虚作假的……”。  国土资源部《矿业权人勘查开采信息公示办法（试行）》（国土资规〔2015〕6号）规定矿业权人须及时在国土资源部或省级国土资源主管部门门户网站公示勘查开采信息，主动接受监督。国土资源部门按比例对公示信息进行抽查，未及时公示信息或弄虚作假的矿业权人将被列入异常名录和严重违法名单，限制参加或禁入国土资源专项资金审批、国土资源领域工程招投标等。《湖北省企业失信行为联合惩戒办法（试行）》（鄂政办发〔2015〕67号）第六条规定“……各级行政机关、司法机关和有关组织应按照《湖北省信用信息目录》，依法依规全面记录企业的失信信息，并归集到省信用信息公共服务平台统一管理”，第十八条规定“各级行政机关及有关组织对失信企业在经营、投融资、取得政府供应土地、进出口、出入境、注册新公司、工程招投标、政府采购、财政补贴、获得荣誉、安全许可、生产许可、资质审核、法定代表人从业任职资格等方面依法予以惩戒”。《省人民政府关于加强矿产资源勘查开发利用管理的意见》（鄂政发〔2015〕60号）第十八条规定“实施矿业权人信用监管工作，推进矿产资源勘查开发利用年度报告公示制度。建立矿产资源勘查开发企业和中介服务不良行为‘黑名单’制度”。这些都要求改革矿业权年检制度，为试点工作的开展提供了法规及政策支撑。

新常态下，国土资源部门如何推进简政放权、放管结合、优化服务，更好地履行矿业权监督管理职能是当前值得重点推进的改革工作，急需推行企业诚信守诺、社会公开监督、主管部门随机抽查、违者依法受罚等办法，落实矿业权人首负责任，形成政府监管、企业自治、行业自律、社会监督的新格局。国务院强力运用大数据，加强对市场主体服务和监管（国办发〔2015〕51号），国土资源部《矿业权人勘查开采信息公示办法（试行）》（国土资规〔2015〕6号）、《湖北省企业失信行为联合惩戒办法（试行）》（鄂政办发〔2015〕67号）的出台，为我省开展矿业权年检制度改革提供了政策支持；我省国土资源云建设，特别是“一张图管矿”系统的完成构建（获得全国国土资源科学技术二等奖），为我省开展矿业权年检制度改革提供了运行平台；湖北省国土资源厅积极推进门户网站“湖北省矿产资源勘查开发公示服务系统”和矿业权人信用管理，为我省开展矿业权年检制度改革提供了具体支撑。

二、试点工作的基本思路及主要制度设计

（一）基本思路：按照“依法、公开、自律、共享”的原则，运用国土资源云，遵循“企业自报、随机抽查、举报受理、实地核查、结果公示”的基本工作方式，推行网上运行、网上公开、网上监督，着力打造阳光矿政。

（二）主要制度设计：实行矿产资源勘查开采年度信息公示制度、事前事中监管制度、随机抽查制度和举报受理、结果公示制度，实行矿业权人失信行为联合惩戒制度，实行矿业权人信用等级评价制度。

三、试点工作的三大看点

（一）看点一：看创新——主动公开取代逐个审查。

开展矿业权年检制度改革试点，是国土资源部门转变政府职能、创新管理方式的又一重要举措。开展矿业权年检制度改革试点，是建立矿业权人信用约束、社会监督和管理部门随机抽查的管理制度创新；是利用信息化手段，实行信息公开、公平的监管方式的创新，有利于规范管理，降低行政成本，提高监管效能和监管水平。

过去，矿产资源勘查开采监管采取拉网式排查、年检逐个审查等方式，存在监管不到位、行政成本高等突出问题。为落实党中央、国务院对“深化行政审批制度改革、加快政府职能转变”一系列要求以及国务院《企业信息公示暂行条例》、国土资源部《矿业权人勘查开采信息公示办法（试行）》（国土资规〔2015〕6号）及《湖北省企业失信行为联合惩戒办法（试行）》（鄂政办发〔2015〕67号），进一步创新行政管理方式、简政放权、加强监管、提高效能，建立适应新形势要求的矿产资源勘查开采监督管理方式，实行矿业权人勘查开采信息公示，改革矿业权年检制度势在必行。

2015年4月，湖北省国土资源厅就着手改革矿业权年检制度，起草了《省国土资源厅关于全面实施矿业权人信用监管工作的通知（征求意见稿）》，并在麻城市召开的全省矿产开发管理工作座谈会上征求了市（州）局的意见和建议；随后，有关处室深入基层，与市、县国土资源主管部门及矿业权人进行了座谈交流；于2015年8月，起草完成了省国土资源厅《关于运用国土资源云加强矿业权人服务和监管工作的通知》和《关于开展2015年度探矿权年检制度改革工作试点的通知》（征求意见稿）；同时获悉国土资源部将出台矿业权人信息公示办法，又专程赴国土资源部进行对接汇报；2015年9月至10月，为深入贯彻落实《省人民政府关于加强矿产资源勘查开发利用管理的意见》（鄂政发〔2015〕60号）精神，征求相关处室（单位）意见修改完善后于2015年11月初在全省矿业权管理业务培训班上下发，进一步征求了各市（州）、部分县（市、区）国土资源局的意见和建议。2016年1月18日，国土资源部矿产资源储量司、地质勘查司印发《贯彻落实<矿业权人勘查开采信息公示办法（试行）>工作方案》，确定湖北、黑龙江、浙江省国土资源厅为矿业权年检改革试点单位，组织本地区开展《办法》非油气矿业权人勘查开采信息公示的试点工作。综合各方意见后，决定探矿权年检和采矿权年检同时进行改革，进一步征求相关处室（单位）意见和建议的基础上，形成了《湖北省矿业权年检制度改革试点工作方案》，并于2016年2月4日经厅务会审议通过。

在《试点工作方案》的起草过程中，湖北省国土资源厅坚持推进转变职能、简政放权、放管结合、优化服务的原则，强化事中事后监管，推进监管方式改革；明确了矿业权人公示信息的主要内容；建立诚信自律机制，实施异常名录和严重违法名单管理；坚持信用约束不免除处罚的原则，失信有制约，违法违规受处罚。

（二）看点二：看抽查——随机抽取对象，全面实地核查。

根据《试点工作方案》，从2016年3月1日起，全省持有矿产勘查许可证、采矿许可证的矿业权人应登陆省国土资源厅门户网站设置的“湖北省矿产资源勘查开发公示服务系统”专栏网址：http://119.97.204.198:8001/hbnjweb/MainPage.aspx），填报2015年度矿产资源勘查开采年度信息，并向社会公示。矿业权人应在2016年5月31日前完成信息公示。在此期间，矿业权人发现填报和公示的信息存在不准确、错误、遗漏的，可以进行更正，更正后信息同时公示。矿业权人应按时填报勘查开采年度信息内容主要包括三部分：矿业权基本信息、矿业权人履行义务信息和勘查开采活动信息。前两部分信息进行公示，第三部分信息可选择性公示。

探矿权基本信息包括勘查许可证号、勘查项目名称及地理位置、勘查面积、有效期限和勘查活动依据的勘查实施方案等。探矿权人履行义务信息包括实际勘查矿种、年度勘查投入情况、探矿权使用费和探矿权价款缴纳情况等。勘查活动信息包括当年勘查投资、完成的主要实物工作量和投入的技术力量。

采矿权基本信息，包括采矿许可证号、开采矿种、开采方式、生产规模、矿区面积和开采活动依据的矿产资源开发利用方案等。采矿权人履行义务信息包括依法依规开发利用矿产资源情况和矿山储量年报、矿产开发利用统计报送情况，矿产资源补偿费、采矿权使用费、采矿权价款、矿山环境治理恢复保证金和土地复垦费等费用缴纳情况、矿山地质环境保护与治理恢复方案执行情况、土地复垦方案执行情况等。此外，采矿权人还应当填报矿产资源合理开发利用指标，包括矿山基本情况、开采回采率、选矿回收率、综合利用率等指标。

从2016年6月1日开始到9月30日，全省各级国土资源主管部门按照分级负责的要求，即省厅负责对部、省级发证，市、县国土资源主管部门对本级发证，组织对矿业权人填报的勘查开采年度信息进行“随机抽查、举报受理、实地核查、结果公示”等后续工作。不只是国土资源主管部门抽查，矿业权人填报并公示的信息，还要接受社会监督。公民、法人或者其他组织发现矿业权人公示的信息虚假的，可以向国土资源主管部门举报。国土资源主管部门接到举报后，进行核查处理，并将处理情况书面告知举报人。

1．随机抽查：抽查名单以随机摇号方式确定，并于2016年6月30日前通过“湖北省矿产资源勘查开发公示服务系统”和本级国土资源主管部门门户网站公示。抽取比例不低于勘查项目或矿山总数的5%。必要时，根据矿产资源勘查开发秩序情况，对重点地区开展专项检查。

2．举报受理：矿业权人完成“企业自报”之后，全省各级国土资源主管部门随即开始受理群众举报。公民、法人或者其他组织发现矿业权人公示信息虚假的，可向全省各级国土资源主管部门举报；各级国土资源主管部门必须受理举报并积极严格核查。不属于本级发证的，应移交给有发证权限的国土资源主管部门进行核查。

3．实地核查：全省各级国土资源主管部门对摇号确定及群众举报的本级发证勘查项目或矿山，对照《矿产资源勘查项目年度信息表》或《矿产资源开采年度信息表》的内容，开展实地核查，全面核查矿业权人公示信息情况，重点核查矿业权业权人是否依照《公示办法》规定公示年度信息，有无隐瞒真实情况、弄虚作假，履行法定义务是否到位；矿业权人是否按照勘查设计或开发利用方案施工开采；矿业权人是否存在越界勘查、以采代探或开采行为；矿业权人是否存在非法转让矿业权行为等。对摇号确定、群众举报的一般轻微问题，可书面转交下级国土资源部门或委托第三方进行实地核查，但核查情况必须回告。

实地核查必须严肃认真，需填写《实地核查记录表》，并由被核查勘查项目或矿山的矿业权人盖章或负责人签字确认，核查人员要负被问责追责的责任。

4．结果公示：自核查结束之日起20个工作日内，将核查结果记录在该矿业权人公示信息中，并通过“湖北省矿产资源勘查开发公示服务系统”公示。对于实名举报并有联系方式的项目，省厅或市（州）、县（市、区）国土资源局应同时将处理情况书面告知举报人。

2016年10月1日至12月31日，  各市（州）、直管市、神农架林区国土资源局就矿业权年检制度改革试点工作进行总结并于12月15日前上报省国土资源厅，报告内容包括：试点工作基本情况、存在的问题、对策及政策建议。省国土资源厅将按照国土资源部《工作方案》的要求，及时提交试点工作总结。根据试点工作情况，省厅将制发长效机制文件，推动矿业权年检向矿业权人信息公示制度顺利过渡。

（三）看点三：看监管——建立“黑”名单，强化信用约束。

矿业权人不按规定填报信息怎么办？《试点工作方案》明确了三大事中事后监管责任制度。

1．实行日常异常名录和严重违法名单管理制度。根据国土资源部《矿业权人勘查开采信息公示办法（试行）》（国土资规〔2015〕6号）规定：矿业权人有下列情形之一的，在20个工作日内作出将其列入异常名录的决定，通过“湖北省矿产资源勘查开发公示服务系统”公示，提醒其履行相关义务。

（1）截至年度信息填报结束之日，矿业权人未依照《公示办法》规定公示年度信息的。

（2）国土资源主管部门发现并查实矿业权人年度信息隐瞒真实情况、弄虚作假的。

（3）国土资源主管部门发现并查实矿业权人未履行法定义务或履行法定义务不到位的。

矿业权人被列入异常名录满3年仍未依照《公示办法》公示信息的，将其列入严重违法名单，并通过“湖北省矿产资源勘查开发公示服务系统”向社会公示。

具体地说，国土资源主管部门将建立异常名录和严重违法名单，凡是进入此“黑名单”的企业，被限制或禁止参加国土资源领域相关活动。到了填报截止日期，如果矿业权人仍未填报年度勘查开采信息，就将被列入异常名录。如果矿业权人已经填报了信息，但是存在隐瞒真实情况、弄虚作假或者未履行法定义务、履行法定义务不到位等行为，经国土资源主管部门发现并查实，将被列入异常名录。

被列入异常名录的矿业权人，仍有机会被移出。只要他们在三年之内做到以下几点：补充填报了未按规定填报的年度信息并公示，更正并公示了隐瞒事实或弄虚作假的信息，或者已按规定履行了法定义务并公示。但是如果矿业权人被列入异常名录满三年，仍未依照国土资源部《矿业权人勘查开采信息公示办法（试行）》（国土资规〔2015〕6号）公示信息，国土资源主管部门就会将其列入严重违法名单，并通过信息公示系统向社会公示。一旦被列入严重违法名单，矿业权人需要连续五年不再“犯错误”，才有机会被移出名单。

2．实行失信行为联合惩戒制度。根据国土资源部《矿业权人勘查开采信息公示办法（试行）》（国土资规〔2015〕6号）第三十一条之规定，矿业权人不诚信的成本是巨大的。国土资源主管部门对列入异常名录和严重违法名单的矿业权人勘查开采活动将会“特别关照”，列入异常名录的，每年实地核查至少一次；列入严重违法名单的，每年实地核查至少两次。同时，  国土资源主管部门在国土资源专项资金审批、国土资源领域工程招投标、国有土地出让、矿业权申请审批、授予荣誉称号等工作中，将矿业权人勘查开采信息公示结果作为重要考量因素，对矿业权人被列入异常名录的应依法予以限制，对矿业权人被列入严重违法名单的应依法予以禁入。

全省各级国土资源主管部门还将依照《湖北省企业失信行为联合惩戒办法（试行）》（鄂政办发〔2015〕67号）第六条之规定，归集失信信息到省信用信息公共服务平台统一管理，并将相关信息抄告同级发展改革委、经信、科技、公安、财政、人社、环保，地税、工商、安全监督、公共资源交易监督、国税局、煤监及人民银行、银监局、证监、保监等相关部门（单位）。按照《湖北省企业失信行为联合惩戒办法（试行）》（鄂政办发〔2015〕67号）第十八条之规定，各级行政机关及有关组织对失信企业在经营、投融资、取得政府供应土地、进出口、出入境、注册新公司、工程招投标、政府采购、财政补贴、获得荣誉、安全许可、生产许可、资质审核、法定代表人从业任职资格等方面将依法予以联合惩戒。

3．实行矿业权人信用分级监管制度。根据矿业权人异常名录和严重违法名单，结合现有监管工作，划分矿业权人信用等级，实施矿业权人信用等级分类监管。省厅将通过“湖北省矿产资源勘查开发公示服务系统”公示矿业权人异常名录和严重违法名单。各市（州）、县（市、区）国土资源局要及时掌握矿业权人信用等级动态变化情况，对列入异常名录的，每年实地核查至少1次；对列入严重违法名单的，每年实地核查至少2次。 

开展矿业权年检制度改革试点工作，有国务院简政放权、放管结合、优化服务的要求，有国土资源部《矿业权人勘查开采信息公示办法（试行）》和省政府《湖北省企业失信行为联合惩戒办法（试行）》作支撑，利于基层国土资源主管部门有效加强监管，利于矿业权人有效自主经营和承担首负责任，同时湖北省国土资源厅制作了《服务矿业权人手册》，让矿业权人充分了解其权力和义务；开发了“湖北省矿产资源开发公示服务系统”，为矿业权人公示公开相关信息提供了平台，为社会公众监督举报提供了渠道。