从2%到100%的转变

　　2011年底，荆门市在全省率先出台《荆门市行政首长出庭应诉暂行规定》（以下简称《规定》），自2012年1月1日起在全市推行行政首长出庭应诉制度。三年多来，这项工作在实践中探索，在探索中完善，取得了较好成效。2007--2011年我市行政机关负责人出庭应诉率平均仅为2.2%，到2014年达到100%，出庭应诉已成为我市行政机关负责人的自觉行动，受到了广大人民群众的欢迎和好评。《人民网》、《湖北日报》、湖北卫视、《人民法院报》等媒体先后对我市行政首长出庭应诉工作进行了宣传报道。

　　一、“老大难”问题倒逼出台应诉新机制

　　习近平总书记指出：“改革由问题倒逼产生”。推行行政首长出庭应诉制度同样如此。以前，行政诉讼中“老大难”问题主要表现在三个方面：

　　一是百姓“告官难见官，息诉难息访”。制度出台前，在行政诉讼案件中，很少有行政机关负责人出庭应诉，基本上是一种“民告官、不见官”的格局。群众普遍认为政府没有诚意，在法庭上常常只能面对代理律师，或是坐在被告席上的普通办事员，无形中拉远了政府与群众之间的距离；认为自己的合法权益没有得到应有的重视和尊重，容易导致心理上的不平衡，使矛盾激化；也有人认为，自古民不与官斗，何况与官打官司，哪能赢得了官司，不如上访，产生了信访不信法的倾向，出现息诉不一定息访的现象。

　　二是法院“起诉难立案，立案难结案”。制度出台前，审理案件的法院处在“两难”的尴尬境地。一方面，立案了，行政机关不理解、不配合，有怨气。另一方面，开庭了，行政机关负责人不到庭，群众心理不平衡。受理了，部门有意见；不受理，群众有意见。甚至案子结案了，也难以执行。久而久之，法院对行政诉讼案件感到很头疼。比如，前几年我市某局局长，接到法院通知开庭的传票后，非常生气，认为法院是跟自己“过不去”，让自己难堪，找书记、市长汇报，要求法院把传票收回去。

　　三是行政机关“出庭难出声，应诉难应答”。主要表现为“三怕”：即怕掉架子，有些行政机关负责人还存在“官本位”思想，认为官司输了，影响了威信和权威，今后行政执法更难。怕丢面子，一方面，行政首长事务繁多，工作很忙，难以静下心来研究具体案件，为出庭应诉做准备；另一方面，又担心自己的法律专业知识和应诉能力有限，怕在法庭上出丑或被当事人抓住把柄，出庭有些勉为其难。怕挪位子，担心自己到庭后，案件败诉，影响单位形象，在年度考核、执法检查、行风评议等活动中排名靠后，影响自己前程。

　　正是基于这些群众的“怨言”、法院的“难言”、部门的“苦衷”，我市痛下决心，在2011年12月出台了《规定》。这既是市政府往自己头上戴“紧箍咒”，也是推进依法行政、加快建设法治政府的应时之举、长远之策。

　　二、构建新机制引领“告官官必应”新常态

　　为切实解决“告官不见官”问题，我市高度重视顶层设计和制度建设，组织专班进行了调研，设计行政首长出庭应诉的主要制度，明确应诉方式、条件、程序、流程等，建立“1234”工作机制。

　　“1”，就是“坚持一项原则”。坚持“有诉必应，以不出庭为例外”的原则，明确规定“七大类案件”行政首长必须出庭。具体是：一是行政单位年度第一件行政诉讼案件。二是一审败诉的二审案件。主要是考虑一审已经败诉，二审必须高度重视。三是社会影响较大的案件。这类案件处理不好，社会负面影响会很大。四是土地房屋征收案件。这类案件直接关系老百姓切身利益，处理不好最容易出问题。五是重大行政处罚案件。六是政府责令行政首长出庭的案件。七是由部门以政府名义办理的案件。这类案件尽管诉讼时政府是被告，但由于具体工作由部门负责处理，由部门负责人出庭应诉合适一些。

　　“2”，就是“推行两个三分之一”。主要是对行政首长出庭应诉的案件数量进行限制。一是规定行政首长应当出庭应诉案件数量的下限。为保证行政首长出庭应诉的案件数量，通过对《规定》出台前几年的行政案件数量综合分析，《规定》要求行政首长出庭应诉的案件数量不少于当年行政诉讼案件的三分之一。二是规定委托行政副职出庭应诉案件的上限。少数时候，行政机关接到应诉通知，行政首长准备出庭应诉，但可能因突如其来的会议通知或者一个突发事件，而不能出庭。对此，《规定》建立了委托应诉制度，允许行政首长委托本单位副职出庭应诉。为防止行政首长利用各种借口，将所有案件都委托副职出庭，《规定》设定了委托出庭应诉比例的上限，即，委托副职出庭的案件不得超过应当出庭应诉案件总数的三分之一。并规定行政首长委托副职出庭应诉的，必须在开庭前2天向法制办和法院说明情况。

　　“3”，就是“建立三项核心配套制度”。一是应诉报告制度。要求行政机关在接到法院应诉通知书10天内，将出庭应诉人员情况抄报同级法制办；在接到法院判决书15天内，将判决书复印件及行政首长出庭情况报法制办。二是联席会议制度。在市、县两级都建立了政府和法院联席会议制度，至少每半年召开一次联席会议，通报有关工作情况，研究解决行政首长出庭工作中存在的问题。三是庭审观摩制度。一场庭审现场观摩，比参加10次法律知识讲座效果还要好。市、县两级法制办每年至少组织2次庭审观摩活动，组织行政机关负责人参加旁听。一方面，亲身感受庭审现场氛围，提高出庭应诉能力；另一方面，亲自了解其他行政首长出庭的经过，增强出庭应诉的认同感。

　　“4”，就是“制定四种问责办法”。一是通报批评。对行政首长未按规定出庭应诉的单位，市政府以《政府情况通报》的形式点名通报批评，并责令整改。在制度实施的第一年，对全市没有按规定出庭应诉的5个单位进行了通报批评，此后，绝大部分单位都能按规定出庭。二是会议督办。对不按规定出庭应诉，或达不到“两个三分之一”要求的单位，通知行政首长和分管负责人参加与法院召开的联席会，在会上说明理由，拟定整改意见。三是诫勉谈话。对必须出庭应诉的案件，行政负责人有3次没有出庭的，由政府主要领导对该单位行政首长进行诫勉谈话，责令整改。四是年终考评。将行政首长出庭应诉情况作为依法行政的重要内容，纳入年终目标任务考核和单位评先表模，没有按规定出庭应诉的，每个案件扣10分。2013年，有个市直单位，就因为超比例委托副职出庭应诉，被扣了分，与综合考评优秀单位擦肩而过。

　　三、适应新常态催生依法行政新成效

　　《规定》实施三年多来，取得了一些成效，主要表现在“五多五少”。

　　一是行政负责人出庭应诉的多了，委托工作人员或律师应诉的少了。2012年以来，行政首长出庭应诉达到110人次，行政副职出庭应诉达到104人次。

　　二是一审息诉的多了，上诉案件少了。行政首长出庭应诉，让民告官的原告能够和单位领导面对面，把问题和矛盾说清谈透，群众即使败诉也心服口服，减少了一审不服而上诉的情形。数据显示，2012年，我市行政诉讼案件一审息诉服判率为63.2%；2013年上升到64%；2014年达到68.8%。

　　三是诉诸法律的多了，上访扯皮的少了。行政机关负责人出庭应诉，起到了息访的作用。近三年来，全市因行政纠纷引发的上访案件逐年下降，2012年，行政纠纷上访案件为196件，占上访案件总数的20%；2013年为111件，占上访案件总数的18.4%；2014年为82件，占上访案件总数的16.5%。

　　四是依法行政的多了，行政违法的少了。行政首长出庭应诉前，一定会认真检查是否存在行政违法；在出庭应诉过程中，更为直观地了解整个案情，深切认识到执法过程中的错误与瑕疵，一旦败诉，必然会仔细分析查找问题出在哪里，痛下决心改进执法工作。同时，行政首长出庭应诉，对本单位人员能起到警示作用。

　　五是群众点赞的多了，抵触的少了。行政首长放下“官架子”出庭应诉的表现，能有效消除群众的抵触情绪和对抗心理，有助于化解矛盾。这两年，通过发放问卷、随机采访等形式，对行政首长出庭应诉满意度进行了调查，结果显示，绝大部分群众是满意的。

　　四、巩固新成效要求探索法治政府建设新路径 

　　行政首长出庭应诉的目的是倒逼行政首长不断提升尊法学法守法用法意识，规范行政执法行为，最终实现法律的公平正义。这项工作还属于探索阶段，目前，只是做到了将行政首长从“幕后”推到了“前台”，还需“突出三个必须，实现三个转变”。

　　启示之一：必须要提升能力，实现从出庭向出声、出效果转变。有些行政首长出庭，因为感到自己法律知识掌握不够，法庭辩论技巧掌握不足，难以应对庭审，“出庭不出声”现象还比较普遍。要改变这种现象，必须不断提高行政首长出庭应诉能力。一是完善学法制度，增加法律知识储备；二是剖析典型案例，增强案件分析能力；三是模拟庭审情景，增进审判程序认知。通过转变，庭审前行政首长仔细查阅法律法规，做到庭上“言之有理”；认真分析证据材料，做到庭上“言之有据”；全面掌握案件事实，做到庭上“言之有物”。

　　启示之二：必须全程参与，实现从当被告向当调解员转变。行政诉讼只是解决行政争议的一种方式，最终目的是化解矛盾、息访息诉，促进社会和谐。为此，要将行政首长出庭应诉工作向庭前和庭后延伸。庭前延伸至立案前协调。对可能出现的行政诉讼，行政首长要积极与行政相对人沟通，耐心听取诉求，对本单位的执法行为进行及时审查，发现问题要及时纠正，没有问题的要向当事人做好解释宣传工作，将纠纷矛盾化解在萌芽状态。庭后延伸至息诉服判乃至涉及行政诉讼信访矛盾的化解。行政机关在庭审中胜诉了，要做好行政相对人的庭后稳定工作，及时向他们讲解政策和法律法规，直到群众心服口服。行政机关在庭审中败诉了，严格履行法院的判决裁定，及时改正执法过程中存在的问题，树立守法诚信的形象。

　　启示之三：必须前移关口，实现从亡羊补牢向未雨绸缪转变。很多行政纠纷案件，行政机关在收到法院传票时，行政首长才感到“心慌了”；行政机关在判决败诉时，行政首长才感到“着急了”；行政机关在因未出庭导致年底考评扣分时，行政首长才感到“后悔了”。这种现象无异于亡羊补牢，悔之晚矣。要把好“三关”，实现未雨绸缪。一是把好决策关，从严约束政府的决策行为，严格履行重大决策的必经程序。二是把好执法关，要加强执法人员监管，规范行政执法程序，建立健全行政裁量权基准制度，做到严格规范公正文明执法。三是把好纠错关，全面落实行政执法责任制，严格实行执法过错和错案责任追究，用责任追究倒逼执法行为的规范。