用最严的制度建设最美的中国
用最严的制度建设最美的中国
湖北日报讯 记者王才忠
十八届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出：坚持绿色发展，着力改善生态环境。《建议》强调要实行“最严格水资源管理制度”、“最严格的节约用地制度”、“最严格的环境保护制度”，等等。为什么在推进绿色发展中要实行这些“最严格”的制度，较之以往有什么新突破？这些“最严格”的制度究竟能起什么作用，如何才能落到实处？为此，本报记者采访了国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长、研究员李佐军。
制度是解决绿色发展的牛鼻子
记者： 推进绿色发展，制度为什么非常关键？
李佐军： 与以往的五年规划相比，“十三五”规划《建议》形势分析客观、目标非常明确、发展思路清晰、规划内容全面、发展措施具体。在非经济规划中，绿色发展规划尤其醒目。而在推进绿色发展中，对制度的强调又特别突出，多处出现“最严格制度”的字眼。
这是因为，制度是解决绿色发展的牛鼻子，是关键抓手。制度是要求成员共同遵守的、按一定程序办事的规程。绿色发展推进得怎样，说到底取决于政府、企业、组织、个体的行为怎样。如果大家都采取有利于绿色发展的行为，绿色发展就会好起来。如果大家都采取不利于绿色发展的行为，绿色发展就会打折扣，甚至很差。而决定人们采取有利于绿色发展行为的一个关键，便是强有力的制度。因为制度是关于各主体责权利的安排，可以用来约束人、激励人。一句话，制度引导行为，行为导致绿色发展的结果。国内外的经验教训启示我们，在推进绿色发展上，没有强有力的制度保障不行。而有了科学、完善的法律法规等制度，就能实现绿色发展的目标。比如英国，在其工业化过程中曾经“毒雾”弥漫，后来通过出台严厉的法律制度，经过持续治理，效果非常明显。在我国，近些年来也在制定各种绿色发展的制度，如节能减排及相关标准等等，比较好地引导了人们的行为。
系统又具体，全面又突出重点
李佐军： 《建议》对绿色发展的制度安排，既系统又具体，既全面又突出重点。在贯彻十八大报告、十八届三中全会决定、《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》、《生态文明体制改革总体方案》的基础上，对绿色发展的制度建设作出了许多新的安排和突破。如“两个试点或试验”、“八项制度”等，就是有力的证明。
记者： “两个试点或试验”涉及的是什么制度？
李佐军： “两个试点或试验”是指设立统一规范的国家生态文明试验区，探索实行耕地轮作休耕制度试点。前者是确定典型地区，探索生态文明的制度体系和发展模式。后者重点在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区开展试点，安排一定面积的耕地用于休耕，对休耕农民给予必要的粮食或现金补助。过去，有些地方耕地利用过度，造成土壤板结，还有些耕地本身就不必用那么多，因为造成某些农产品产能过剩。正如习总书记所指出的，在确保粮食安全和群众收入的前提下，通过休耕制度，给予土地必要的修养生息，是可行的，也是必须的。
记者： “八项制度”的内涵是什么？
李佐军： “八项制度”，一是实行最严格的环境保护制度、水资源管理制度、节约用地制度。这是亮点，推进绿色发展，要触动很多人的利益，如果轻描淡写、和风细雨，只能是隔靴挠痒，不能解决问题，只有用“最严格”的制度才能管住一些人手脚，从而达到最佳效果。二是建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度，这是与十八届三中全会确定四大环保市场相配套的制度，这一制度制定与实施，将会使用能、用水、排污、碳排放更规范而有章可循。三是实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度，主要指省级环保部门直接管理市（地）县的监测监察机构，承担其人员和工作经费，市（地）级环保局实行以省级环保厅（局）为主的双重管理体制，县级环保局不再单设而是作为市（地）级环保局的派出机构。这样做，有利于打破地方利益保护的藩篱，也便于实行跨区域的环保一体化运作，提高环保的力度与效率。四是建立覆盖所有固定污染源的企业排放许可制。这项制度十八届三中全会已有安排，这次则强调得更加明确具体，涉及到方方面面的工作，环保部门内部首先要优化调整，才能适应这一制度的实施。五是重点生态功能区实行产业准入负面清单制度。这是划清行为边界，设定准入门槛，很有必要。六是建立横向和流域生态补偿机制。通过补偿机制体现公平公正，有利于形成生态环保的共识与合力。七是探索建立跨地区环保机构，开展环保督察巡视，建立全国统一的实时在线环境监控系统。这是借鉴反腐经验，开展环保督察巡视，及时发现问题、及时反映问题，并做到及时解决问题。八是完善天然林保护制度等。这项制度以前有，现在则强调更加完善，有利于平衡当地保护与发展的关系。
把制度变成掷地有声的行动
记者： 有人担心，上述制度非常好，但到了地方，往往会与“稳增长”产生一些矛盾，怎么才能平衡以制度保环境与稳增长的关系？
李佐军： 稳增长和保环境是我们都要的结果。但二者之间既有协调的一面，也有矛盾的一面。协调的一面表现在：发展绿色低碳产业和循环经济既可稳增长也可保环境；部分环保投资可以拉动经济增长；好的环境有利于招商引资；保环境可以促进环保技术进步；保环境可以保障人的健康，增加人力资本等。矛盾的一面表现在：提高环保标准和设生态红线会限制行业的发展空间；环保的公益性投资会产生挤出效应；环保罚款会增加企业的成本等。要强调稳增长，就要大力发展对增长贡献较大的产业特别是工业，而这要消耗较多的资源能源，排放较多的污染，总之不利于环保。而要保环境，就要提高环保标准，尽可能少地发展资源消耗多、排放大的产业，而这会影响增长。在这种两难选择面前，我们要尽可能在二者协调的方面使力，把握好平衡。
记者： 如何把促进绿色发展的各项制度落到实处？
李佐军： 知易行难。制定制度不难，难在变成掷地有声的行动。应该正视，以前有关节能减排制度制定的不少，但真正落到实处的却不多。因此，要把《建议》中关于绿色发展的制度在“十三五”期间落实好，还需要下一番大功夫。具体而言，要做好以下几方面的工作。
其一，加强对绿色发展意义和内涵的宣传。特别是对落实相关制度的宣传，真正达到启蒙、教化的作用，凝聚人心，形成共识，让全社会的每个成员，从内心深处对绿色发展、改善生态环境，有清醒明确的认识，让绿色生产、绿色生活真正成为每一个人的自觉与习惯。
其二，建立完善落实的体制。任何一项制度的落实，都涉及到谁来落实的问题。谁来落实，首先涉及到体制。从以往的教训看，体制不顺，部门之间责权利不分，内耗多，等等，都在很大程度上弱化甚至阻碍了制度的落实。因此，理顺体制，明确落实的主体，构建落实的链条，划清各自的责任边界，乃当务之急。
其三，把《建议》设计的各项制度逐条细化，变成可具体操作的细则。
其四，强化公众参与。绿色发展与群众的生产生活息息相关，公众是绿色发展的主体，也是绿色发展的受益主体。群众的力量是最伟大的力量，要调动广大群众参与绿色发展的积极性、主动性，放手让他们参与绿色发展，监督绿色发展，为绿色发展献计献策，这样才能形成绿色发展的源头活水和不绝动力。
其五，加强对制度落实的考核、评价与奖惩。在落实绿色发展制度上，不能做好做坏一个样，要做到奖惩分明。要以大数据为基础，通过科学的监测、统计、核查、评价，该处罚的坚决处罚，该奖励的大胆奖励，以此促进制度的有效落实。