生态文明篇：生态文明制度体系日臻完善环保“猴皮筋”锻成“高压线”

26.08.2014 10:25

本文来源: 环境保护厅

全面深化改革进行时（生态文明篇）

生态文明制度体系日臻完善

环保“猴皮筋”锻成“高压线”

人民日报记者刘毅

“两高”降低污染环境罪入罪门槛的司法解释发布实施，《环境保护法》颁布施行25年来首次“大修”，“大气十条”打响大气污染防治发令枪，中组部明确政绩考核不能以GDP论英雄……

　　党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总布局，十八届三中全会对加快生态文明制度建设做出进一步部署。“走向生态文明新时代，建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容。”习近平总书记表达了中华民族推进生态文明建设的坚强决心。

　　各地、各部门积极行动，铁腕治污。国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制不断健全，“源头严防、过程严管、后果严惩”的生态文明制度体系日臻完善。

　　对破坏生态环境的行为出重拳、用重典。2013年6月，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》正式实施，对定罪量刑标准作出新的规定，降低入罪门槛，体现了从严打击环境污染犯罪的立法精神。最高检的统计数据显示，从2013年6月至2014年5月，全国检察机关共批准逮捕涉嫌污染环境罪案件459件799人，起诉346件674人，办案数量同比提升了六七倍。

　　修订法律向环境违法行为“亮剑”。今年4月，全国人大常委会审议通过新修订的《环境保护法》，将于2015年1月1日正式实施。新《环境保护法》增设按日计罚、治安拘留等措施，赋予环保部门查封扣押权，首次对环境公益诉讼作出规定，明显加大了对环境违法行为的处罚力度。“修订后的《环境保护法》，让法律长出了能有效制裁违法行为的‘爪’与‘牙’。”国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文表示。

　　干部政绩考核“指挥棒”越来越“绿”。2013年底，中央组织部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，要求不能仅仅把地区生产总值及增长率作为政绩评价的主要指标，不能搞地区生产总值及增长率排名。今年4月，国务院办公厅印发《大气污染防治行动计划实施情况考核办法（试行）》，明确“大气十条”的责任主体与考核对象，确定以空气质量改善为核心的评估考核思路，标志着我国最严格大气环境管理责任与考核制度正式确立。

　　环境资源的廉价时代正走向终结。根据污染的治理成本，北京市今年在全国率先大幅提高二氧化硫等4项主要污染物收费标准，调整后的标准为原来的十四五倍。今年一季度北京征收排污费8800万元，是去年同期的10倍。在价格杠杆撬动下，燃煤电厂、水泥厂等排污大户纷纷加大减排力度。继北京之后，天津也自7月1日起，大幅上调了排污费征收标准。

　　推进生态文明建设，打响污染防治战役，已初见成效。不过，灰霾仍然是人民群众的“心肺之患”，环境质量与公众期待仍有很大差距。

　　“向污染宣战是国运所系、政之所行。”环保部部长周生贤说，“只要政府、企业、公众都积极行动起来，用蓝天白云装扮美丽中国的梦想就一定能够实现！”

生态文明制度护航

人民日报记者刘毅武卫政

图①：青海西宁市麒麟湾公园内湖水与蓝天相映，大气污染治理取得初步成效。新华社记者吴刚摄

图②：国家环境空气质量监测预报预警中心工作场景。邓佳摄（人民视觉）

图③：河北张北，草原上的风车。资料照片

图④：广西环江毛南族自治县木论国家级自然保护区的喀斯特地貌。卢增令摄（新华社发）

数据来源：国家发改委制图：张芳曼

　　7月1日起，我国所有火电厂开始执行新版大气污染物排放标准。这份被称为“有史以来最严”的火电厂排放标准，与发达国家和地区现行标准不相上下，其中，二氧化硫等排放限值比欧盟、美国更严。铁腕治污可见一斑。

　　类似法律法规、政策措施，去年以来不断出台：“两高”发布降低污染环境罪入罪门槛的司法解释，《环境保护法》颁布实施25年来首次“大修”，《大气污染防治行动计划》发布实施，中组部明确规定政绩考核不能以GDP论英雄……

　　党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总布局，十八届三中全会对加快生态文明制度建设做出进一步部署。各地、各部门积极行动，坚决向污染宣战。国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制不断健全，“源头严防、过程严管、后果严惩”的生态文明制度体系日臻完善。

　　 违法成本变高了

　　环境污染刑事案件办案数量提升六七倍；新《环保法》明显加大处罚力度

　　“违法成本低，守法成本高”“宁交罚款，不治污染”……这些生态环境保护领域长期存在的不合理现象正在改变。

　　“以为最多只是罚票子，后来才知道还要蹲号子。”曾担任浙江某化工公司常务副总经理的代某将公司生产药品所产生的残渣，交给没有处理资质的单位进行处理，这些危险废物被运输到湖北省大冶市一处山坳倾倒。今年1月，代某被判处有期徒刑6个月，其他3名被告人分别被判处5至8个月不等的刑期。这是“两高”司法解释实施后，湖北省首例因环境污染行为被判刑的案件。

　　2013年6月，《最高人民法院、最高人民检察院关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》正式实施，扩大了污染环境罪适用范围，降低了入罪门槛。环境执法有了更大的“杀伤力”。

　　来自最高检的统计数据显示，从2013年6月至2014年5月，全国检察机关共批准逮捕涉嫌污染环境罪案件459件799人，起诉346件674人，相比去年同期，办案数量提升了六七倍。

　　据环保部统计，2013年各级环保部门共向公安机关移送涉嫌环境犯罪案件706件，移送数量超过以往10年总和。

　　在频出重拳、严厉打击破坏生态环境行为的同时，我国修订、制定法律，坚决向环境违法行为“亮剑”。

　　今年4月，全国人大常委会审议通过了新修订的《环境保护法》，将于2015年1月1日正式实施。环境保护部部长周生贤表示，“作为环境保护领域的基础性、综合性法律，新《环境保护法》在基本理念、公众参与、法律责任等方面实现了诸多突破，为进一步保护和改善环境、推进生态文明建设提供了有力的法制保障。”

　　新环保法明显加大了对环境违法行为的处罚力度。例如，对违法排放污染物的企业，政府相关部门可以查封、扣押设施设备；罚款可按日计罚、上不封顶；对于违规企业的相关责任人可以行政拘留，构成犯罪的，追究刑事责任。

　　本届全国人大常委会已将修订大气污染防治法和水污染防治法、制定土壤污染防治法，列入五年立法规划，已明确的68件立法项目中有11件涉及生态文明建设。

　　 考核“指挥棒”绿了

　　 纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向，不以GDP论英雄

　　从今年起，陕西省对地方党政领导班子和领导干部政绩考核指标作出重要调整，适当弱化了GDP指标权重，大幅增加了生态环保指标权重。各市超额完成GDP增长任务的不再加分，生态环保指标则由原来的12分增加到25分。陕西省已提前两年完成落后产能淘汰“十二五”目标任务，二氧化硫、化学需氧量提前达到2015年控制目标，其他两项主要污染物减排也取得明显进展。

　　一降一升之间，“不能简单地以GDP论英雄”的时代变化凸显。

　　让正确的政绩观在地方党政领导干部头脑中“落地生根”，科学的考核评价制度至关重要。以往，一些地方把发展简单地理解为增加生产总值，对生态环境保护“说起来重要，做起来次要”，甚至不顾生态盲目决策，把环境搞得一塌糊涂。

　　2013年5月，中央政治局就大力推进生态文明建设进行集体学习。习近平总书记强调，要完善经济社会发展考核评价体系，把资源消耗、环境损害、生态效益等体现生态文明建设状况的指标纳入经济社会发展评价体系，使之成为推进生态文明建设的重要导向和约束。

　　再也不能仅以GDP增长来论英雄、比高低了！政绩考核“指挥棒”日益明确地指向绿色发展、循环发展、低碳发展的方向：

　　——十八届三中全会《决定》，将“环境保护”列为政府重要职能，提出“纠正单纯以经济增长速度评定政绩的偏向”；

　　——2013年底，中央组织部印发《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，规定今后对地方党政领导班子和领导干部的各类考核考察，不能仅仅把地区生产总值及增长率作为政绩评价的主要指标，不能搞地区生产总值及增长率排名，中央有关部门不能单纯以此衡量各省（区、市）的发展成效，地方各级党委政府不能简单地依此评定下一级领导班子和领导干部的政绩和考核等次；

　　——2013年9月发布实施的《大气污染防治行动计划》，明确了十大类35项具体措施，提出构建以环境质量改善为核心的目标责任考核体系。今年4月，国务院办公厅专门印发相关考核办法，将治霾成效作为对各地领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据，终期考核实施空气质量改善绩效“一票否决”。未通过终期考核的，对整个地区实施环评限批，必要时由国务院领导同志约谈省级人民政府主要负责人。

　　“指挥棒”绿了，比赛项目变了。在各个地方，以往经济总量、发展速度的竞赛，正逐渐转向发展质量、发展方式、发展后劲的比拼。

　　 PM2.5排放量降了

　　 拉起一条条生态红线和环保“高压线”，促进发展路径转变

　　京津冀治霾，河北省压力巨大。河北立下“三年让大气质量有所好转，五年有所改善”的军令状，省委群众路线教育实践活动把大气污染综合防治列为四大专项行动之一。不再为GDP排位纠结，努力推进产业转型升级和污染治理，在全省上下成为共识。

　　今年一季度，河北省规模以上工业增加值同比增长3.5%，增速降幅之大近20年少有。与此同时，一些可喜的变化引人注目。1至5月，河北规模以上工业能耗同比下降5.1%，今年以来呈持续下降趋势。新材料、电子信息投资都增长了五六成。

　　与河北一样，很多地方拉起一条条生态红线和环保“高压线”，呵护绿水青山，向粗放型生产方式说“不”。

　　在贵州，《贵州省生态文明建设促进条例》自今年7月1日起施行，这是我国首部省级生态文明建设条例。《条例》要求省政府确定生态保护红线区域、自然资源使用上限和环境质量安全底线并向社会公布。此外，贵州成为继福建之后，第二个正式启动全国生态文明先行示范区建设的省份。

　　在江苏，一份详尽的生态红线区域保护规划，将全省国土面积的22.2%划定为生态红线区域。江苏还实施了生态补偿转移支付政策，突出“谁保护、谁受益”“谁贡献大、谁得益多”的导向，省级财政安排近10亿元补助资金，支持生态红线区域保护。

　　在山东，各污染行业排放标准不断加严，用“高标准”倒逼产业结构大调整。从2013年9月起实施的《山东省区域性大气污染物综合排放标准》，比国家标准更为严格。

　　在浙江，“五水共治”今年全面铺开，治污水、防洪水、排涝水、保供水、抓节水，以治水为突破口，加快淘汰落后产能，推进产业转型升级。浙江计划年底前消灭垃圾河，有效改善臭河、黑河水质……

　　推进生态文明建设，打响污染防治战役，战果初显。环保部公布的今年上半年监测数据显示，与去年同期相比，首批执行环境空气质量新标准的74个城市总体空气质量有所改善，平均达标天数比例由58.7%上升为60.3%，PM2.5（细颗粒物）、PM10（可吸入颗粒物）等污染物浓度不同程度下降。其中，京津冀区域空气质量有所改善，13个城市达标天数比例提高3.2个百分点。空气重污染发生频次、持续时间和污染强度均明显降低。

　　不过，我国环境形势依然严峻，老的环境问题尚未得到解决，新的环境问题又不断出现，环境质量与人民群众的期待还有很大差距。“建立系统完整的生态文明制度体系，用制度保护生态环境，仍需快马加鞭，加快推进！”社科院城市发展与环境研究所所长潘家华说。

专访中国社科院城市发展与环境研究所所长潘家华

推动全社会向生态文明转型

人民日报记者刘毅

记者：党的十八届三中全会强调“加快建立生态文明制度”。生态文明制度体系主要包括哪些？

　　 潘家华： 生态文明制度体系建设，主要有四个方面：

　　一是健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，涉及确认自然资源资产的国家和集体所有权，以及这些资产的使用权、收益权、开发、租赁、转让和抵押等权限，对于重要自然资源资产，还要有规定其生产、生活、生态空间利用的用途管制制度。

　　二是根据主体功能区、自然资源可持续利用上限和污染物排放总量上限选定红线指标，划定生态保护红线体系，探索建立自然资源资产负债表制度。

　　三是建立操作性强的、反映自然资源稀缺程度、生态环境损害成本和修复收益的自然资源有偿使用和生态补偿制度。

　　四是改革生态环境保护管理体制，理顺部门责权利关系，提升生态环境治理的水平和能力。

　　建立健全符合生态文明要求的市场机制、法律体系、治理架构、考核评估和责任追究制度，有助于将生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设各方面和全过程，推动全社会的生态文明转型，破解资源环境瓶颈制约，加快建设美丽中国，保障全球生态安全。

　　 记者：在生态文明制度体系建设方面，现阶段取得的进展和主要亮点是什么？主要难点有哪些？

　　 潘家华： 建设生态文明需要建立完整的制度体系，生态保护、污染控制和资源可持续利用等方面的制度建设，需要将源头、过程和终端全覆盖，需要形成一整套的法律、标准、政策以及监管、执行的制度体系。

　　从目前情况看，建立生态文明制度体系的进程在加速，进展非常快。今年4月，全国人大常委会审议通过了新修订的《环境保护法》，有许多引人注目的制度安排，例如针对“违法成本低、守法成本高”的问题，作出了按日计罚的规定；规定社会组织可以作为环境公益诉讼的主体，为环境公益诉讼的实施提供制度保障。5月份，国务院批转国家发改委关于2014年深化经济体制改革重点任务意见的通知发布，明确把生态文明制度建设列为重点。环保部正在研究划定生态红线，一些地方在开展碳交易试点，建设生态文明先行示范区，实施阶梯水价、阶梯电价……各地方、各部门都在积极行动。

　　建设生态文明制度体系，面临一系列挑战。首先是利益藩篱。部门权责交叉、地域利害关联，实现生态文明建设一体化、一盘棋，必须打破利益藩篱。第二是如何融入。生态文明必须融入经济、政治、文化和社会建设的各个方面。第三是消费理念。生态文明建设和经济发展的目的是要提高生活品质，但追求奢华的消费文化和不够理性的消费理念是不符合生态文明、不健康的。

　　 记者：应该如何攻坚克难，解决这些难题？

　　 潘家华： 应该说，我们的生态文明制度体系建设，已经有一定基础，十八届三中全会《决定》要求很明确，中央和地方的推进力度很大，已经有较大成效。

　　但前述的难点，解决起来不可能一蹴而就。之所以有利益藩篱，是因为有分割。如果一体化，把隔离除去，藩篱也就不存在了。要做到这一点，首先需要整合机构职能，比如设立生态文明建设委员会，就可能起到事半功倍的效果。此外，要明确责权利，例如，生态补偿需要有明确的主体和受体，才能形成责权利明确的契约关系，生态服务的品质和数量才能得到保障。

　　关于“融入”问题，实际上涉及全社会的生态文明转型。经济运行不应该是简单的利润最大化、货币财富积累，而应该是价值的最大化，这种价值就包括生态价值。在经济转型过程中，我们要坚持绿色发展、循环发展、低碳发展，体现生态文明的价值观。同样，在文化和社会的价值伦理中，也需要融入生态文明尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，崇尚健康、理性、和谐、适度。因此，干部的绩效考评，生态环境指标不可或缺，权重还要加大。

留住绿水青山 让公众参与形成监督氛围

　　环境是公共资源，保护环境，政府责无旁贷，也需要13亿中国人共同努力。必须通过环境教育，让公众了解环境的现状，积极参与环境保护。公众参与会在社会上形成一种监督的氛围，对环境保护责任人、企业形成压力，规范他们的行为。

　　 ——王雍君（中央财经大学财经研究院院长）

　　 保障公民环境权益

　　我国虽然已有几十部环保法律法规，却缺乏对公民环境权的明确保护，建议将保障公民环境权益写入宪法。

　　今年修订出台的《环境保护法》规定公民享有具体的环境权利，如公民、法人和其他组织依法享有获取环境信息、参与和监督环境保护的权利，这些程序性权利是公众环境权益的重大进展。有关部门应通过各种行政措施，为公民、法人和其他组织参与监督环境保护提供畅通渠道。

　　 ——吕克勤（中华环保联合会副秘书长）

　　 污染防治须付出超常代价

　　我们现在正在进行的空气污染防治的强度和力度是世界上任何一个国家都没有的。必须付出超常的污染治理代价，有可能在局部地区要以牺牲经济发展的代价来控制污染物，为老百姓提供良好的大气环境。

　　虽然还有许多困难，但只要我们全民一致，以创新的精神、以科技的支撑来防治大气污染，我们会一步一步地接近目标。

　　 ——柴发合（中国环境科学研究院副院长）

　　 企业家应负更多社会责任