划定并严守生态保护红线 保障国家生态安全——访环境保护部副部长黄润秋
中国环境报讯 中办、国办近日印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》（以下简称《若干意见》），对划定并严守生态保护红线工作做出全面部署，标志着全国生态保护红线划定与制度建设正式全面启动。这一广受关注的改革将如何进行？又将带来哪些变化？本报记者就此专访了环境保护部副部长黄润秋。
问：什么是生态保护红线，有哪些内涵特征？
黄润秋： 要想把生态保护红线的概念界定清楚，首先要明确什么是红线和生态空间。红线一般是指不可逾越的边界或者禁止进入的范围，是各种用地的限制性边界线，如耕地红线、水资源管理红线等。生态空间是国土空间的重要组成，是以提供生态产品为主体功能的国土空间，具体包括森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、自然岸线、海洋、荒地、荒漠、冰川等。生态保护红线就是指生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域，是保障和维护国家生态安全的底线和生命线。
生态保护红线具有3个基本特征：一是从功能定位看，生态保护红线是最重要的生态空间，包括具有水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸生态稳定等重要生态功能和生态极为敏感脆弱的区域，对维持生态平衡、支撑经济社会可持续发展意义重大；二是从用地性质看，生态保护红线是具有重要生态功能的生态用地，必须严格用途管制；三是从保护要求看，生态保护红线是保障和维护生态安全的临界值和最基本要求，是保护生物多样性，维持关键物种、生态系统存续的最小面积，必须实施严格保护，以确保功能不降低、面积不减少、性质不改变。
问：据我们了解，国外没有生态保护红线这一概念。我国为什么要划定生态保护红线？
黄润秋： 正如你所说，生态保护红线是我国特有的概念，是结合我国生态保护实践提出的创新性举措。简单点说，就是把红线这一概念引入到生态保护工作中予以强化。2011年10月发布的《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》，是我国在政府文件中最早正式提出划定生态保护红线。划定生态保护红线有以下突出的作用：
一是维护国家生态安全的客观需求。近年来，我国生态空间不断遭受挤占，生态环境问题突出，生态系统退化严重，生态安全形势严峻。划定生态保护红线有利于保护良好生态系统，改善和提升生态系统服务功能，构建国土生态安全格局。
二是国家意志的体现。在新修订的《环境保护法》和《国家安全法》中，均对“划定生态保护红线并实施严格保护”作出了明确规定。十八大以来，党中央、国务院先后出台了一系列重要文件推进生态文明建设，生态保护红线的划定能使国土空间开发、利用和保护边界更为清晰，明确哪里该保护，哪里能开发，对于落实主体功能区制度，加快建立国土空间开发保护和用途管制制度等一系列生态文明制度建设具有重要作用。
三是深化生态保护管理体制改革的重要途径。当前，我国各级各类生态保护区域类型多，自然保护区、森林公园、风景名胜区、地质公园、湿地公园、世界文化自然遗产、饮用水水源地等保护地数量达10000多处，约占陆地国土面积的18%。生态保护区中，自然保护区数量2740个，面积约147万平方公里，占全国总面积的14.8%。各类保护地空间界线不清，交叉重叠，多头监管，政出多门，管理效率低，亟须通过划定生态保护红线，对事关国家生态安全的重要生态区域实施严格监督和管理，提高生态保护与管理成效，实现一条红线管控重要生态空间。
问：生态保护红线怎么划，如何实现一条红线管控重要生态空间？
黄润秋： 划定生态保护红线是一项复杂的系统工程，要在技术层面上解决在哪划、划什么、怎么划的问题。简单而言，划定生态保护红线要经过以下3个步骤：
一是开展科学评估。这是划定生态保护红线的基础性工作，就是通过生态系统重要性评价和生态系统敏感脆弱性评价，在生态空间中科学系统地识别出生态保护的空间分布格局，明确需重点保护的区域。
二是明确划定范围。依据科学评估结果，将生态功能重要或生态环境敏感脆弱的区域进行空间叠加，纳入生态保护红线。从空间范围看，应至少包括：主体功能区规划中明确的禁止开发区域，以及国家公园、湿地公园、饮用水水源地等具有法律法规明确保护和管理要求的区域；此外，各地认为有必要严格保护、事关生态安全格局的重要区域，也应纳入生态保护红线，如生态廊道、极小种群栖息地等。需要特别说明的是，城镇空间、农业空间是与生态空间并列的三大国土空间，为避免相互交叉，城镇建成区、农田范围内需要保护的区域不纳入生态保护红线。
三是勘定边界。生态保护红线的边界应以全国土地调查、地理国情普查工作成果为基础，结合已有保护地边界和自然边界，保证红线的连续性和完整性，将红线边界落到具体地块。生态保护红线落地后，要查明各类基本信息，形成生态保护红线数据“一个库”、分布“一张图”，在勘界基础上设立统一规范的标识标牌，让公众真实感受到生态保护红线的存在。
问：严守生态保护红线的制度安排是什么？
黄润秋： 严守生态保护红线要按照“源头严防、过程严管、后果严惩”的全过程管理思路，遵从以下政策措施：一是明确属地管理责任，落实地方党委和政府责任、各部门职责。二是生态保护红线优先，确立生态保护红线在空间规划中的基础地位。三是实行严格管控，原则上按禁止开发区域的要求进行管理，实行严格的用途管制，严禁不符合主体功能定位的各类开发活动。四是加大生态保护补偿力度，重点完善转移支付政策、探索横向补偿机制。五是加强生态保护与修复，改善和提升生态功能。六是建立监控体系，构建综合监控网络和监管平台。七是开展定期评价，评价结果作为优化红线布局、调整补偿资金和责任追究的依据。八是加强执法监督，及时发现和制止破坏生态的违法违规行为。九是建立考核机制，开展生态保护红线保护成效考核，纳入生态文明建设目标评价考核体系。十是严格责任追究，对破坏生态保护红线的行为和个人要追责，绝不姑息。
问：生态保护红线评估和考核的目的是什么？如何开展评估和考核？
黄润秋： 生态保护红线能否守得住、有权威、效果好，应当有一个对保护效果进行衡量的“尺子”和对地方政府工作成效进行评判的机制。为此，《若干意见》提出：一是以目标为导向，围绕生态功能、面积大小和用地性质3个方面，建立科学可行的综合评价指标体系，开展定期评价，客观判定生态保护红线的保护成效，并提出保护对策和建议。二是通过建立考核机制，将生态保护红线保护成效纳入生态文明建设目标评价考核体系，对地方党委和政府采取措施的落实情况和保护成效进行考核，考核结果作为党政领导班子和领导干部综合评价及责任追究、离任审计的重要参考。