于爱荣：从“法律体系”到“法治体系”的巨变

　　中国特色社会主义法治体系，是十八届四中全会提出的一个新目标、新概念。在此之前，党的十五大 明确提出“依法治国，建设社会主义法治国家”，十六大、十七大报告提出的是形成和完善“中国特色社会主义法律体系”。从“法律体系”到“法治体系”，是党 的治国理政基本思路的重大转变。

　　法治包括两个重要内容：一个是“法”，一个是“治”。从“法”的角度来讲，核心是“法 律体系”的形成和完善。从“治”的角度来讲，法治不光要有良法，还要有善治，关键在于“法治体系”的建立和健全。这就要在强调“立法”和“普法”的同时， 落实“执法”、“司法”和“守法”，也就是形成和贯彻“法治思维”和“法治方式”。

　　这次十八届四中全会对“社会主义法治体系”做出了全面论述，主要是五个具体体系，即“完备的法律规范体系”、“高效的法治实施体系”、“严密的法治监督体系”、“有力的法治保障体系”和“完善的党内法规体系”。

　　首先是要有健全的法律制度体系。2011年3月全国人大宣布社会主义法律体系基本形 成。目前我国已制定现行有效法律236部、行政法规690多件、地方性法规8600多件，以宪法为核心，以民商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与 非诉讼程序法等多个法律部门的法律为主干，由法律、行政法规、地方性法规等多个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成，涵盖社会关系各个 方面的法律部门已经齐全，各法律部门中基本的、主要的法律已经制定。

　　其次要推动法治的高效实施。围绕加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉 洁高效、守法诚信的法治政府，这次省委意见提出了一些重要措施。包括研究制定加快推进法治政府建设实施规划；完善行政决策程序规定，明确重大行政决策的范 围；积极推行政府法律顾问制度，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用；积极推进综合执法；严格执行法制审核制度，加强行政执法监 督；改革行政复议体制，健全行政复议案件审理机制。这些措施都有很强的针对性，也同党的十八届四中全会精神一脉相承，对法治政府建设十分重要。

　　第三要构建严密的法治监督体系。这个主要体现在司法上，最终体现在司法体制改革上。司 法体制改革的方向和定位，十八大已经予以明确，就是建设公正高效权威的社会主义司法制度，保障司法机关依法独立公正行使审判权和检察权。其中最大亮点，就 是建立领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究制度。以前领导干部对案件处理打打电话、批批条子，现在一旦介入，有关机关就会追究 责任。这个制度看上去很小，但非常重要。

　　第四是提供有力的法治保障。这次省委意见也有很多创新举措。一是加强法治宣传，推动全 民守法。明确要求把法治教育纳入国民教育体系。二是推进社会治理法治化，加快法治社会建设。三是加强法治工作队伍建设，为全面推进依法治省提供人才保障。 主要是立法队伍、行政执法队伍、司法队伍、法律服务队伍，并提出法治专门队伍正规化、专业化、职业化。

　　第五是健全完善党内法规体系。坚持党的领导，是社会主义法治的根本要求，是全面推进依 法治省的题中应有之义。党的十八届四中全会强调：“党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。”“必须加强和改进党对法治工 作的领导，把党的领导贯彻到全面推进依法治国全过程和各方面。”坚持党的领导，不是一句空的口号，必须具体体现在党领导立法、保证执法、支持司法、带头守 法上。全委会意见草案围绕不断提高依法执法水平提出“三统一”、“四善于”，并作出了系统部署。

　　围绕贯彻落实十八届四中全会和省委十二届八次全会精神，下一步，我们将以十八届四次全 会精神为指导，认真落实省委十二届八次全委会提出的各项任务，紧密联系依法行政和政府法制工作实际，履职尽责，主动作为，当好政府的参谋助手和法律顾问， 为深入推进依法行政、加快建设法治政府作出贡献。

　　(一)确定依法行政目标任务。党的十八大提出了到2020年基本建成法治政府的目标， 十八届四中全会决定和省委全委会意见草案进一步明确了法治政府建设的内涵和要求，提出“加快建设职能科学、权威高效、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法 诚信的法治政府”。同时提出，“把法治建设成效作为衡量各级领导班子和领导干部工作实绩重要内容，纳入政绩考核指标体系”。按照中央和省委的要求，在深入 推进全省的依法行政中，必须确定新的目标、新的思路、新的措施和新的抓手。

　　首先是制定出台我省法治政府建设实施规划，明确基本建成法治政府的路线图和时间表。二 是把法治政府建设目标任务纳入基本现代化指标体系，纳入政府和部门年度综合目标考核、绩效考核。三是围绕苏南现代化示范区建设的更高发展定位，打造我省先 行先试、领先领跑的法治建设示范高地。四是把提升领导干部运用法治思维、法治方式能力作为推进依法行政的重点。五是全面推行法律顾问制度，逐步形成省市县 镇四级法律顾问体系。

　　（二）加强重点领域立法工作。贯彻落实四中全会关于“建设中国特色社会主义法治体系， 必须立法先行，发挥立法的引领和推动作用”的要求，需要深入分析改革发展中的突出问题，紧紧围绕经济社会发展中迫切需要解决的现实问题开展立法工作，尤其 是要抓住改革的重点领域和关键环节进行制度设计。抓紧制定《江苏省行政审批监督管理条例》、《江苏省开发园区条例》、《江苏省城市管理相对集中行政处罚权 条例》、《江苏省行政程序规定》、《江苏省社会稳定风险评估办法》。

　　（三）强化行政执法监督。以促进社会公平正义、增进人民福祉为出发点和落脚点，以解决 行政执法中存在的权责交叉、多头执法、执法扰民、执法违法等重大问题为导向，深入推进行政执法体制改革，更加注重改革的系统性、整体性、协同性。深化行政 执法体制改革，全面规范行政执法行为，强化行政执法监督和责任追究。

　　（四）深化行政复议体制改革。一是构建以行政复议为主体的行政争议解决一体化机制。普 遍建立行政复议委员会制度，在有法律支撑的情况下，一体化处理社会矛盾。二是积极推动扩大行政复议受案范围。争取在三到五年时间内，将行政争议全部纳入法 律解决途径。三是完善行政复议的审理程序。改革行政复议书面审理制度，完善行政复议听证、现场调查等程序，让行政复议各方当事人积极参与到行政复议过程中 来。四是加强行政复议队伍建设。目前行政复议机构十分薄弱，人员严重不足，须调剂和充实行政复议力量，同时通过组建行政复议委员会整合有限资源。

　　（五）为改革发展提供服务保障。一是在全面规范重大行政决策程序中发挥作用。政府法制 机构在规范重大决策中要充分发挥独特优势，在制度设计、合法性审查、决策后评估等方面主动作为，加大工作推进力度。二是在深化行政审批制度改革中发挥作 用。根据省委省政府的统一部署，积极参与编制权力事项责任清单、加强权力清单动态管理、健全事中事后监管制度等工作,并做好服务、提供保障。三是在加强行 政权力约束和监督中发挥作用。要加强对抽象行政行为的监督；加强对行政机关负责人依法出庭应诉、履行人民法院依法作出的生效判决和裁定的指导和监督；建立 完善执法全过程记录制度，逐步推行行政复议决定公开、行政执法公示制度。四是在健全依法维权和化解纠纷机制中发挥作用。要牵头做好行政调解工作，将行政调 解纳入大调解工作体系，充分发挥行政调解化解社会矛盾的功能。推进完善仲裁制度，提高仲裁公信力。

　　（原载于《新华日报》 作者于爱荣系江苏省政府法制办公室党组书记、主任）