【中国水利报】《湖北省农业水价综合改革实施方案》政策解读
编者按：2016年8月，湖北省人民政府办公厅印发了《湖北省农业水价综合改革实施方案》（鄂政办〔2016〕60号，以下简称《实施方案》），对湖北省今后一个时期农业水价综合改革工作做出全面部署。近日，本报记者就《实施方案》出台的背景、主要内容等采访了湖北省水利厅党组书记、厅长王忠法。
《湖北省农业水价综合改革实施方案》政策解读
（湖北省水利厅财务处 宣传中心）
记者：《实施方案》出台后备受各方关注，请介绍一下出台的背景。
王忠法：湖北省属于水资源丰富地区，但时空分布不均，干旱缺水情况时有发生，供需矛盾突出。湖北省委十届七次全会提出的建设“富强湖北、创新湖北、法治湖北、文明湖北、幸福湖北”，以及“一带一路”、精准扶贫精准脱贫和小康社会等发展战略的实施，对水资源的优化配置和保障需求越来越高。为保障水资源对社会经济发展的支撑，农业水价综合改革势在必行，主要原因在于：
一是随着社会经济的发展，生产、生活、生态对水资源的需求要求明显提升，保证必要的生态基流已成为水资源管理制度的硬性约束。湖北省可供农业用水的蓄水容量明显不足，据测算，新增1立方米容量要花40元左右并且呈上升趋势，加上可建蓄水（水库）工程的地方越来越少，靠此来维系，成本越来越高。与此同时，水资源的可再生性，使得用水户对水的商品属性认识不足，以至于现行的农业水价普遍偏低，部分地区甚至取消了农业水费，不能有效反映水资源稀缺程度和供水成本，价格杠杆对促进节水的作用未得到有效发挥。这不仅造成农业用水方式粗放，农民节约用水的意识不强，给水资源的优化配置带来障碍，而且水费难以维持农田水利设施的正常运行维护，对水管单位的自身发展和水利工程的良性运行造成影响。
二是节水可减少水环境污染。据一般认识，使1立方米污染水体达到自身生命活力需20立方米左右清洁水稀释，节水对于维护良好水环境作用显著。通过农业水价综合改革，利用经济杠杆促进节水，可为保持良好的水环境创造有利条件。
三是当前湖北省农业用水粗放，农业节水有空间。利用水价这一经济杠杆，有利于增强节水的自觉性，激发节水内在动力，且效果比较好。农业水价由于直接涉及三农问题，一直是待破解的难题。从2008年开始，湖北省按照国家的部署和安排，先后在当阳、远安等13个县（市、区）及漳河灌区、引丹灌区等2个大型灌区实施了农业水价综合改革的试点。从试点情况来看，水价改革地区的农业水利工程设施得到了极大的改善，农业水价均达到了运行成本水平。同时农业用水量相对减少，水费支出占生产成本的比例下降，没有增加农民负担，达到了农业水价综合改革试点的目的。
2016年1月21日，国务院办公厅印发了《关于推进农业水价综合改革的意见》（国办发〔2016〕2号）。按照这一意见的要求，针对湖北省目前存在的农田水利基础设施配套不完善，运行维护经费不足，农业用水粗放、管理不到位，农业水价形成机制不健全，价格水平总体偏低，不能有效反映水资源稀缺程度和生态环境成本，价格杠杆对促进节水的作用未得到有效发挥等问题，以及水资源丰富但时空分布不均所带来的农业水价综合改革难度大的难题，由湖北省物价、发改、财政、水利、农业等部门联合，在调研借鉴省外其他类似地区经验、充分吸收省内试点取得的宝贵经验和做法以及广泛征求意见的基础上，研究制定了《实施方案》。
《实施方案》的出台，就是要在满足基本用水需求、总体上不增加农民负担的前提下，通过改革，树立市场意识、遵循市场规律，使市场在水资源配置中起决定性作用，加快建立健全反映水资源稀缺程度的农业水价形成机制，保障农业水利设施的良性运行，促进农业节水，为实现农业现代化提供水利基础。
记者：湖北省农业水价综合改革的总体思路是什么？
王忠法：推进农业水价综合改革的指导思想是全面深入贯彻落实党的十八大，十八届三中、四中、五中全会精神，认真落实湖北省委十届七次全会决策部署，牢固树立“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念，紧紧围绕保障粮食安全和水安全，落实节水优先方针，坚持供需统筹、两手发力，以完善农田水利工程体系为基础，以健全农业水价形成机制为核心，以创新体制机制为动力，提高农业用水效率，促进实现农业现代化。为建设富强湖北、创新湖北、法治湖北、文明湖北、幸福湖北和长江经济带的发展提供有力保障。
改革要坚持四个基本原则。一是坚持综合施策。农业水价综合改革不是简单的价格问题，必须综合运用工程配套、管理创新、价格调整、财政奖补、技术推广、结构优化等多种措施统筹推进改革。二是坚持两手发力。改革不仅关系到水资源的优化配置，而且涉及广大农民的切身利益，既要完善农业水价形成机制，使市场在资源配置中起决定性作用，也要建立精准补贴和节水奖励机制，更好发挥政府作用，满足粮食等重要农作物合理用水需求。三是坚持供需统筹。一方面，强化供水管理，提高供水服务效率；另一方面，把需求管理摆在更加突出位置，全面提高农业用水精细化管理水平，通过“双侧”发力，推动农业用水方式向集约高效转变。四是坚持因地制宜。湖北省各地水资源禀赋、灌溉条件、经济发展水平、种植养殖结构等差异较大，改革不宜“一刀切”，各地须探索符合实际、各具特色的做法，有计划、分步骤推进。
改革的总体目标是：经过10年左右的努力，建立健全合理反映供水成本、有利于节水和农田水利体制机制创新、与投融资体制相适应的农业水价形成机制；农业用水价格总体达到运行维护成本水平，农业用水总量控制和定额管理普遍实行，可持续的精准补贴和节水奖励机制基本建立，先进适用的农业节水技术措施普遍应用，农业种植结构实现优化调整，促进农业用水方式由粗放式向集约化转变。到2020年，农田水利工程设施完善的地区率先实现改革目标；到2025年，全面完成改革任务。
记者：湖北省实施农业水价综合改革还需要夯实哪些基础？
王忠法：目前湖北省农业水价综合改革的试点尽管取得了一些成绩，但全面推广仍然具有较大的难度。《实施方案》明确要求夯实改革的基础，主要有三个方面的举措：
一是健全灌排工程体系。湖北省现有农田水利工程大多建于上世纪50年代至70年代，普遍存在标准低、配套不全、老化失修、效益衰减等问题，小型灌区和田间工程亟待建设和改造。近年来，农田水利项目县等项目的实施，对小型农田水利工程的改善起到了明显的作用，但“最后一公里”问题依然突出，特别是计量设施不配套，国有骨干工程支渠以上计量未实现全覆盖，末级渠系、小型灌区计量设施普遍缺乏，成为农业水价综合改革的瓶颈。因此，《实施方案》明确要求加快完善大中小微并举的农田水利工程体系，突出强调完善供水计量设施。针对湖北省农业灌溉大多以渠道输水为主，水表、流量计的应用由于成本、应用条件等因素所限，大规模推广到斗渠口的难度大的状况，《实施方案》提出采用测控一体化闸门、自动计量量水堰等多种智能计量设施。
二是建立农业水权制度。《实施方案》提出在用水总量控制指标细化分解到各类用水主体，落实到水源，明确水权，颁发用水权证，实行总量控制。针对湖北省水资源量年际变化大的状况，在《实施方案》中提出了年度动态水权的做法。
三是提高农业供水效率和效益。就是要强化供水计划管理和调度，提高管理单位运行效率，强化监督检查，加强成本控制，建立管理科学、精简高效、服务到位的运行机制，提高服务质量和水平，满足合理的灌溉用水需求；在提高供水效率的同时，有效降低供水成本。采取财政倾斜政策，提高农业水价综合改革的积极性。
记者：农业水价综合改革对农业用水的需求侧有什么要求？
王忠法：对农业用水需求侧的改革有三方面的要求。一是在稳定粮食产量和产能的基础上，根据湖北省的水资源、土地及气象条件，因地制宜调整优化种植结构，建立作物生育阶段与天然降水相匹配的农业种植结构与种植制度。二是推广节水技术，针对全省农作物种植的特点，《实施方案》要求推广低压管灌、喷灌、滴灌、微润灌等节水技术，集成发展水肥一体化、水药一体化技术。积极推广农机农艺相结合的深松整地、覆盖保墒、增施有机肥以及合理施用生物抗旱剂、土壤保水剂等技术，提高土壤吸纳和保持水分的能力。因地制宜实行集雨补灌，提升天然降水利用效率。三是探索创新终端用水管理方式。一方面，鼓励发展农民用水自治、专业化服务、水管单位管理和用户参与等多种形式的终端用水管理模式。支持农民用水合作组织规范组建、创新发展，并充分发挥其在供水工程建设管理、用水管理、水费计收等方面的作用。通过政府和社会资本合作（PPP）模式、政府购买服务等方式，鼓励社会资本参与农田水利工程建设和管护。由此解决“谁来管”的主体缺位问题。另一方面，推进小型水利工程管理体制改革，明晰农田水利设施产权，颁发产权证书，将使用权、管理权移交给农民用水合作组织、农村集体经济组织、受益农户及新型农业经营主体，明确管护责任，让受益主体真正把农田水利工程当作自己的“责任田”，由此解决工程产权不清、渠系建后管护缺失的问题。
记者：如何在改革中建立合理的农业水价形成机制？
王忠法：这是农业水价综合改革的核心内容。发挥市场对水资源配置的决定性作用，必须完善水价形成机制。农业水价既要反映农业供水成本，同时也要反映水资源的稀缺性。所以，要分不同类型、不同作物、不同地区来合理确定农业供水价格。《实施方案》中明确了四个方面的要求：一是价格由谁来定。《实施方案》明确大中型灌区骨干工程农业水价原则上实行政府定价，具备条件的可协商定价；对于大中型灌区末级渠系和小型灌区农业水价，可实行政府定价，也可实行协商定价。二是明确价格“怎么定”。农业水价要综合考虑供水成本、水资源稀缺程度、用户承受能力等因素合理确定，鉴于这些因素是动态变化的，水价也要适时调整。三是明确价格“定多高”。针对湖北省水资源丰富的实际，确定湖北省农业水价原则上应达到或逐步提高到运行维护成本水平；部分有困难地区，要采取合理措施保障工程良性运行；承受能力强、水资源短缺地区可以提高到完全成本水价。四是明确计价方式。《实施方案》要求用水量大或附加值高的经济作物和养殖业用水价格可高于其他用水类型。对分档水价，要求逐步实行超定额累进加价制度，合理确定阶梯和加价幅度。用水年际变化的地区可结合实际实行基本水价和计量水价相结合的两部制水价，用水量受季节影响较大的地区可实行丰枯季节水价。《实施方案》要求水价核定中要加强成本核算。
记者：农业水价综合改革如何保障不增加农业用水户的负担？
王忠法：农业水价改革关系到粮食安全和水安全，关系到三农问题，简单提价农民难以接受，不提价又不利于节水和工程运行，无法反映资源的稀缺程度。为此，《实施方案》提出建立精准补贴和节水奖励机制。通过农业水价综合改革要达到节水的目的，但又不能直接地增加农户的实际灌溉成本，所以还需要建立农业用水精准补贴制度和节水奖励机制。通过灵活的机制、利益的激励，帮助农民树立节水增收双重目标，引导群众主动调整农业种植结构，减少耗水大、效益低的种植方式和农作物，发展高附加值的经济作物，实现水价虽提但负担不增、用水减少但效益增加。在这一“增”一“减”中，不仅切实保障农民利益不受损害，而且让他们切实感受到改革的红利，调动农民参与和支持改革的积极性。精准补贴和节水奖励机制能否真正发挥作用，关键是落实资金。《实施方案》明确，财政安排的水管单位公益性人员基本支出和工程公益性部分维修养护经费、农业灌排工程运行管理费、农田水利工程设施维修养护补助、调水费用补助、高扬程抽水电费补贴、有关农业奖补资金、节能减排资金、部门预算资金等，都可以作为精准补贴和节水奖励的资金来源。《实施方案》对精准补贴和节水奖励的程序、对象、方式、环节、标准以及资金使用管理等进行了明确。
记者：湖北省农业水价改革的实施路径是如何确定的？
王忠法：《实施方案》将农业水价综合改革与水利工程管理体制改革、小型农田水利设施建设、区域内水权分解、按户连片耕种、土地产权制度改革、农村自来水厂运行维护机制改革、基层水利服务体系建立完善、水环境综合治理、节能减排综合试点等工作结合起来，使得农业水价综合改革既突出主题，又加强各项改革的相互衔接；既对接国家改革政策，又考虑地方实际和灌区具体条件，注重各项改革的统筹性、协调性和联动性，综合施策打好改革组合拳。
湖北省各地区水土资源、工程类型及配套状况、灌溉规模、农业生产，以及前期参与的农业水价综合改革项目的差异性较大，决定了水价改革基础差异较大。根据这一实际情况，《实施方案》将全省的水价改革分为2种类型：2008年至2016年期间已经实行过农业水价综合改革的当阳等13个县（市、区）和漳河灌区二干渠灌区等2个灌区，以及当地积极性高并实施过灌区节水改造项目，水利基础设施良好的石门水库灌区等7个灌区，作为3～5年完成农业水价综合改革的区域；其他地区则用10年左右的时间完成。同时，根据湖北省的特点，将农业水价综合改革从时间尺度上分为4个阶段，有序推进。
记者：如何保障《实施方案》的顺利实施？
王忠法：为了推动各项政策措施落实，《实施方案》从四个方面做出安排部署：一是落实责任主体。考虑到农业水价综合改革主要是地方事权，《实施方案》明确市、州、县人民政府对本行政区域农业水价综合改革工作负总责，抓好各项措施落实。其中，制定好的实施方案和年度计划尤为关键，这是各地农业水价综合改革的顶层设计和行动指南，也将成为考核评价改革工作的基本依据。二是加强指导协调。农业水价综合改革任务艰巨繁重，各地情况千差万别，改革进度不一，为统筹推动改革整体实施，《实施方案》中明确物价、发改、财政、水利、农业等部门要按照职责分工认真履行职责，强化协调配合，加大对各地农业水价综合改革工作的指导和支持力度，每年向政府报告进展情况。三是加强宣传引导与培训。农业水价综合改革是一项复杂的系统工程和创新性工作，必须加强宣传引导，统一思想，凝聚共识，尤其要赢得广大农民群众的理解和支持。《实施方案》要求各市、县（市、区）政府和有关部门要做好农业水价综合改革的政策解读，加强舆论引导，强化水情教育，落实对用水主体的培训，引导农民树立节水观念、增强节水意识、强化有偿用水意识和节约用水的自觉性。使社会各界和广大农民群众理解改革、支持改革、参与改革，为推进农业水价综合改革创造良好舆论氛围。四是加强检查督办。农业水价综合改革任务艰巨，改革方案需要切实可行并最终实施。《实施方案》要求建立农业水价综合改革监督检查和绩效评价机制，采取检查、抽查等方式定期或不定期进行专项督导，把改革进度、成效等作为农业水价综合改革工作目标考核的重要内容，开展监督检查和跟踪问效，定期通报。