深化改革需良法善治“开路”“断后”

　　改革开放至今，财税改革、社保改革、国企改革等多领域全方位的改革早已步入“深水区”，挑战严峻、任务繁重。日前闭幕的十八届四中全会公报全面系统地阐述了依法治国的理念，令人振奋。

　　接受《经济参考报》记者采访的多位专家认为，依法治国起到了为改革披荆斩棘的“开路”作用和确保改革不迷失方向的“断后”作用，是中国全面深化改革的引领和保障力量。

　　引领立法和改革决策相衔接

　　十八届四中全会公报提出，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用。公报还指出，实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。

　　习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第二次会议上的讲话中指出，凡属重大改革都要于法有据。多位专家认为，在包括财税、社保、国企改革等多个领域的全面改革过程中，都应发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。

　　北京大学财税法研究中心主任刘剑文在接受《经济参考报》记者采访时表示：“法律是治国之重器，良法是善治的前提。改革步入深水区，很多时候如果不先有法，改革很难进行下去，所以，没有法律的要立法，有法律的如果不适应，该修改的要修改，该废止的要废止。”

　　“改革的精神如果和现行法律相冲突，就应先修订法律，这就是法治的引领作用。”中国政法大学财税金融法研究所副所长施正文说。

　　作为深化改革的重要一环，此轮财税改革围绕着“立法先行”的原则展开。刘剑文表示，8月份预算法四审通过，修改后的新预算法围绕着规范政府收支行为，强化预算硬约束，确定全面、规范、公开、透明的预算制度，引领着整个预算制度改革。

　　除预算法外，房地产税立法相关工作、环境保护税立法工作和税收征管法修订等也将是下一阶段财税改革的重点工作。

　　“房地产税改革最初是由上海重庆开展试点，这就不是于法有据。十八届三中全会非常明确地规定要加快房地产税立法，适时推进改革。先立法、后改革，这样推出的房地产税方案就会更科学，社会认同度更高。”施正文说。

　　多位专家表示，过去有一种观念，如果先立法后改革的话，立法似乎会阻碍改革，所以我们并没有看到法律对改革的引领、推动作用。

　　“我们以前认为改革就是突破现行法律，在改革初期，很多改革的实施没有通过修订法律。这就是没有正确认识法治和改革的关系。”施正文说：“我们以前认为法治重在事后作用，认为法律主要就是出了问题后的制裁。现在应该让法律更多地发挥事先引领、事中规范的作用。”

　　保障在法律框架下进行改革

　　全面深化改革的总目标是推进国家治理体系和治理能力的现代化。十八届四中全会公报提出，加强重点领域立法，加快完善体现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度，保障公民人身权、财产权、基本政治权利等各项权利不受侵犯。

　　专家认为，现代国家治理最本质的要求就是依法治国、依法执政、依法行政。一切科学的治国理念和改革措施都需要健全的法治提供保障。

　　“四中全会提出要建立法治国家，如果不在法治的框架下进行，改革就有可能迷失方向，过去给我们的教训是很深刻的。”刘剑文说，通过法律保障改革的实施，就是说在法律的框架下进行改革的方案可以很好地贯彻落实，不会迷失方向，不会在实施过程中夭折或变味。以财税改革为例，应该坚持财政法定、税收法定，保障纳税人权利、规范政府权力，这体现了法律保障改革。

　　中央财经大学社会保障系主任褚福灵在接受《经济参考报》记者采访时称：“四中全会的召开，会加快社会保障领域立法，为社保改革提供保障。”

　　褚福灵称，社保领域相关配套条例有几十项，有些已经出台，如个人权益保障办法、社会基金先行支付办法，还有一些正在制定中，如生育保险条例。

　　“未来，应该进一步加快立法进程，保障社会保险法的贯彻落实。如社保基金领域，涉及大量的钱，如何管好用好这个钱，需要更加细化的法律法规，进一步增加可操作性和可执行性。”他说。

　　在国企改革方面，中国人民大学经济学院讲师张晨介绍道，深改组在牵头做一个国有企业深化改革的方案，方案现在僵持不下，各个部门的意见差别比较大、分歧比较严重，所以方案现在陷入僵持期，不知道什么时候会有突破。未来改革要实现突围，需要立法加以保障。

　　“人大要承担好立法者的角色，比如国有企业的进退，重大事项，要在人大审议。现在的情况经常是，国务院搞个行政命令政策就决定了。那年，房地产行业国资退出的时候，基本就没有走人大的程序，实际上当时存在着国有资产流失的情况。”张晨说。

　　重任法治经济长路漫漫

　　多位专家认为，虽然我国一直重视法治的作用，十八届四中全会提出要建立法治国家，但是实际操作中还存在很多问题。这是因为，法治推动改革不仅仅是理论问题，每一部法律的制定和修改都是利益的重新划分。中国市场经济法治的精神刚刚开始，可以说法治经济尚任重道远。

　　施正文强调，目前的法律应该逐步细化，以现行税法为例，法律规定不够细化，需要制定实施条例来明确征管，这实际上是给税务机关的授权。现在的立法就是要实现由粗到细，做到能法律规定就法律规定，不要再由国务院规定。

　　褚福灵认为，社会保障领域关系到民生和社会的稳定，从立法角度看，近些年虽然有很大进展，但是与实践需求和发达国家差距还是很大。

　　比如，《社会保险法》都是纲领性的，原则性的，需要细化和完善。社会保障领域的法律法规还是比较欠缺，不能满足现实的需要，有些现实问题不能规范，或者是比较抽象。从司法实践看，司法机关处理有关社保权益的案件很少，并不是因为其中没有问题，而是相关法律比较粗略，适应不了实践的需要。

　　“社会保险法才一万多字，90多条，太简单了。德国的《社会法典》非

　　常厚，非常细化；美国的社会保障法有一千多页。发达国家的社会保险法都是几百页，我们只有十几页。”褚福灵表示：“具体到社会保险领域，相关的配套条例和办法很多没有出台，比如养老保险还没有统一的法规办法，甚至连条例都没有，这不利于制度的完善和发展。医疗保险也没有法规配套办法。《失业保险条例》是1999年出台的，已经十几年了，需要进一步完善。社会救助暂行办法已经出台，但也只是个框架性的文件。”

　　“我们说法治的时候，除了立法，还包括法律的实施、法律的监督等。”刘剑文告诉《经济参考报》记者。

　　刘剑文称，第一，立法的任务并没有全部完成，很多改革领域立法都不完备。四中全会明确提出，要加强重点领域的立法，财税立法就属于重点领域的立法，所以任务还是很重的。第二，要建立法律的实施制度，比如预算法已经修改了，那么之后如何保证预算法的有效实施，还有很多问题需要逐步解决。第三，法律实施还包括司法。司法制度改革是重中之重，包括领导干部不能干预司法案件、建立跨地区的法院、建立法律职业准入制度等。最后还有法律监督体系的建立。完成这些系统性的工作都需要很长的一个过程。