浅谈县级人大对司法权的监督

县级人大作为国家权力机关，对由其产生的国家司法机关人民法院和人民检察院实施监督。县级人大及其常委会依法行使司法监督权是保障司法机关公正司法的客观需要。人大监督司法权的实质，是按宪法和法律赋予的职权，对国家司法权进行制约，以保证司法机关按照人民的意志和需要运转。2008年11月，中央政法委提出的《关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见》，已经中央政治局会议原则同意下发贯彻执行。按照党中央的要求，新一轮的司法改革要以加强权力监督制约为重点。强化国家权力机关对审判权、检察权的监督，是加强对司法权监督制约的重要途径。国家权力机关的监督是具有最高法律效力的监督。人大监督具有权力来源的权威性、监督对象的广泛性、监督层次的至上性和监督方式的间接性等特点。县级人大及其常委会依法行使司法监督权是保障地方司法机关公正司法的客观需要。目前，县级人大监督的主要缺陷表现在：监督条款过于原则，不具有可操作性，监督权难以行使；监督刚性不足，监督权虚置；被监督者法律责任不明，监督权威缺失。

一、人大监督司法权的现状和不足

近几年来，权力机关对司法机关的监督有所加强。按照《监督法》的规定，人大常委会监督司法机关的基本方式有：听取和审查司法机关的专题工作报告，审查和检查法律法规的实施情况，规范性文件的备案审查，询问与质询，特定问题的调查，审议和决定撤职权等。在地方上，近若干年来，地方权力机关一直积极探索对司法机关的监督。确立了一些各具特色的权力机关对司法机关的监督形式。如执法检查和执法责任制、送发法律监督书、错案追究制度、述职评议、个案监督制度等。

尽管近年来人大对司法权的监督有所加强，但人大对司法权的监督仍不尽如人意。目前，县级人大监督的缺陷主要表现在：一是监督条款过于原则，不具有可操作性，监督权难以行使。如：2006年6月，提请三审的《监督法（草案）》仅剩下九章48条。由于条文过少，许多应当规定的监督条款没有规定。如在“询问和质询”及“特定问题调查”一章中对基本的质询权行使的范围和特定问题范围都没有具体规定。监督程序条款过于简单、粗疏，导致监督权的启动非常困难。二是监督刚性不足，监督权虚置。当司法权没有受到足够的监督制约时，司法腐败便会成为必然趋势。现行《宪法》实施以来，县级人大及其常委会的一些监督权长期处在“休眠”状态。如“质询权”是人大监督权中的一项“核心权力”，它比一般监督更具有针对性和刚性。但30年来有80%的县级各级人大及其常委会没有发生过一起质询案。三是被监督者法律责任不明，监督权威缺失。从监督的视角看，如果司法机关的工作报告没有被人大通过，司法机关必须承担相应的法律责任。但《监督法》没有专章规定法律责任，现行法律对司法机关责任的性质、责任的具体内涵以及具体承担责任的司法人员的范围等都没有规定。人大质询是一种具有强制性的监督方式，质询案一般是因重大问题提起的，人大提出质询后，被质询人负有在法定期限内作出答复的义务，如果代表或常委会组成人员对质询案的答复不满意，质询案的答复表决没有获得通过，除了再作答复之外，受质询机关的主要责任人应当承担被罢免、撤职等法律后果。但《监督法》没有对质询的法律后果作出规定，这就削弱了质询的强制性和法律效力。

二、县级人大监督司法权应以个案为切入点

县级人大在监督法院、检察院的工作时，不直接处理具体案件。但对法院、检察院的工作有意见，应以个案为切入点可以提出质询和询问。纠正错案应当由法院、检察院严格按照法律程序去办。人大如果对法院、检察院处理的特别重大的案件有意见，可以听取法院、检察院的汇报，也可以依法组织调查，如确属错案，可以责成法院、检察院依法纠正或处理。《监督法》没有规定个案监督并不意味着国家权力机关完全否定个案监督，根据《监督法》的规定也难以得出个案监督是违法的结论，立法机关否定的是背离人大监督特点的个案监督方式。国家权力机关对司法权的监督完全可以从个案入手，一概否定人大监督可以涉及具体案件，既不符合人大监督的原理，也不符合监督实际。如果说人大及其常委会只能立足于更高层次的全局性的监督或只能进行抽象的、宏观的、形式上的监督，而不能涉及具体案件，一旦涉及具体案件就是干涉司法权，影响司法独立，这恰恰是对人大监督的误解。宪法保障司法机关独立行使职权，但并不排除国家权力机关对其进行必要的“干预”，关键是要看国家权力机关“干预”的程序和内容是否合法。何况我国现行法律还专门规定了人大常委会的一些具体的个案监督权。如对人大代表采取强制措施的许可权、特定情形下的延长羁押期限权等。司法独立应以严密的司法监督制约机制为前提。没有监督制约的司法权，只会让独立成为腐败和徇私枉法的借口。

三、不断提升人大对司法权的监督水平

过去，县级人大及其常委会对司法权的监督地位、监督功能发挥得不够。如果人大对司法的监督权长期处于虚置状态，必将严重损害人大监督的权威性。为了切实解决人大监督权不想用、不敢用、不会用、不好用的问题，不断提升人大对司法权的实际监督水平。一是要唤醒人大监督权“休眠”状态，实现人大监督从“橡皮图章”到“法治钢印”的转变  。过去，人大对司法权的监督存在打不开面情的问题，对质询、特定问题调查、撤职罢免等民主手段和监督方式缺乏足够的认识和充分的实践基础。不少人大代表、常委会组成人员总觉得动用人大监督权就是和司法机关作对，所以心存顾虑不想用、不敢用。这就需要不断提高人大代表、常委会组成人员的认识，树立“不监督就是失职”的理念。二是要建立专门的人大监督机构和人大监督员制度。为了加强人大监督，有必要在人大常委会下设立专门的监督机构，配备专门的监督人员。人大的职权包括立法权、决定权、任免权、监督权。代表人民行使立法权、决定权、任免权，体现了国家权力的性质和来源；监督权体现了人民对国家权力的规范和制约。设立专门的监督机构和监督人员，并通过立法给予它适当的地位、权力、职责范围，实现人大监督监督机构的法定化、制度化。三是要不断完善监督立法，进一步推进人大监督权的法制化。人大监督权的有效行使，都离不开法律规范的进一步完善。我国宪法特别是《监督法》对人大常委会的监督作了专门规定，但从总体上看，这些监督权的具体落实还缺乏明确的、可操作的规定。修订宪法，解决法律冲突；明确质询权行使的范围；明确特定问题范围，扩大提议组织特定问题调查委员会的主体；增设被监督者的法律责任。有监督、有责任，就要有责任追究。四是要进一步细化人大监督程序。没有程序，就没有真正的法治可言；没有具体程序的保障，任何监督制度都不可能落实。只有规定严密的程序，才能有效防范监督权的滥用，才能使各级人大常委会充分行使监督权。（襄阳市襄州区人大常委会    王秀菊）

责任编辑：陈维斌