法治的核心是规范公权、保障私权

王利明

　　据新浪新闻报道，重庆市民彭洪于2009年因在天涯论坛上转发重庆打黑漫画《保护伞》，加点评“这把伞好怪哟”，结果被以诽谤罪处劳教两年。更荒唐的是，彭洪在进劳教所后，因为《劳动教养处罚决定书》被搜走，而无法提起要求撤销劳教决定的行政诉讼。此后，因种种原因，他为洗冤又四处碰壁。

　　彭 洪案引起了社会的广泛关注，也再次使我们去思考公权的边界以及规范的必要性问题。试想，一个公民仅仅只是因为一句戏谑性的，或者说具有调侃性的言语而获 罪，被剥夺两年的人身自由。这不仅给彭洪带来了始料未及的生活遭遇，而且给其家庭、尤其是其正在妊娠的妻子带来了不可想象的生活困难。这一事件再次让我们 看到，一旦公权力被滥用，个人基本的人身自由都无法得到保证，更谈不上个人的家庭幸福和个人的自由发展。在强大的国家机器面前，个人都是弱小的。一旦公权 力被滥用，弱小的个人无法抵挡强大的公权力机器的侵害，难免成为牺牲品。

　　彭 洪案深刻地说明了规范公权的重要性。法治的核心是规范公权，保障私权。我国是社会主义国家，实行主权在民，人民当家作主。社会主义的本质特征就要求我们在 管理国家和社会事务的过程中，应该以人民为中心，这也就必然要求依据人民的意志和利益对公权进行规范。因为政府的一切权力来源于人民，并由宪法和法律授 予，依法行使。权力的取得、行使也需要根据人民的意志和利益，依法加以规范，这也是法治的核心要义。同时，公权力以保障人民的权利为目的，需要体现人民的 意志和根本利益。尽管政府的权力坚强有力，但不得任意逾越其边界而侵害公民权利的领域。相反，公权力行使的根本目的是保护公民权利不受侵害。还要看到，公 权力行使的好坏，要以人民的意志和利益为根本判断标准。权为民所赋，权为民所用，政府行政权力行使根本目的在于实现广大人民群众的根本利益，在法治的视野下，我们应当提出以人民为中心，而不是以政府为中心，行政权力的行使绝不能以侵害公民权利为代价。

　　从 西方法治文明发展来看，法治最初起源于对王权的约束。后来从君权神授到人民主权发展的过程中，法治在规范公权过程中的作用越来越明显。日本学者滋贺秀三曾 经把法律比喻成阀门，意思是法律可以有效规范政府的权力。西方学者常常将法律理解为一种控制公权力的机制，这主要是源于他们对于政府权力膨胀的担忧，“米 兰达”规则在一些人看来有点不合情理，但西方社会却奉其为经典，这实质上是对国家公权力的一种担心和制约。公权力一旦失控，国家权力很可能随意侵犯个人自 由。近代西方法治理论的首创者英国的詹姆斯·哈 林顿提出必须实行权力制衡，“权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”。洛克认为对个人自由权利的最大危害是政治权力的滥用，因此，政治权力必须受到法 律的约束，他认为法治社会中的政治权力应当是有限的、分立的和负责的。法国启蒙思想家孟德斯鸠提出“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经 验”。这些论断都被认为是关于公权力制约的经典名言。公权力必须受到遏制和约束，已经被实践证明是一条不易之论。规范公权，保障私权也成为重要的法治理 念。

　　在 我国，随着新中国的建立，人民当家作主，但是人民通过何种方式管理国家，历史和现实的经验都证明，必须推进民主、厉行法治，尤其是需要借助法治来解决对公 权力的有效监督问题。而我国长期以来缺乏规范公权、保障私权的文化理念。邓小平同志说，“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少”。在 中国封建社会，一直将法律理解为国家最高统治者统治国家、社会的一种工具。皇权至上，可以凌驾于任何法律，皇帝口含天宪，言出法随。中国古代政治哲学提倡 “有治人，无治法”，即提倡为政在人，但由此造成的就是缺乏制度的合理安排，所谓“禹、汤罪己，其兴也勃焉；桀、纣罪人，其亡也忽焉”。这不利于国家的长 治久安，我们常说，法治能够实现国家的长治久安，就是因为它解决了一个权力的监督问题，特别是对最高权力的监督问题。通过法治规范公权力，能够摆脱历史上 所谓人存政举、人亡政息的现象。

　　规 范公权、保障私权，首先涉及到主权在民原则，通过法治规范公权力实际上也就是依法保障人民群众当家作主的权力真正获得实现。人民群众当家作主，需要通过其 选举出来的代表制定法律，设定并规范公权力行使的边界。同时，通过行使宪法和法律监督制约的权力，来防止公权力滥用。实践中一些重大的贪腐案件的出现也表 明，要从源头上治理以权谋私、权钱交易、滥用权力等行为，必须健全权力运行制约和监督体系，推进权力运行的公开化、规范化，让人民监督权力，让权力在阳光 下运行。尤其应当看到，公权力失去规范，有可能会出现滥用并侵害人民的自由和权利。由于私权是人民群众根本利益的体现，关系到个人的人身和财产安全，关系 到民生，只有运用法律规范对公权力进行约束，确定公权力的行使主体，划定公权力的范围和界限，规定公权力的行使程序，才能真正对公权力形成约束，保障个人 自由，实现真正的法治。

　　公 权力本身具有强制性和天然扩张性，所以有进行制约的必要性。公权力对于人民有一种管理的权力，一旦失控，很可能对于人民的私权利造成伤害。从我国多年来的 部门立法行为来看，每个机关的职权和自身的部门利益是直接挂钩的，每个行政机关都希望扩大自己的职权。如果公权力不加规范和约束，就可能会使公权力过度扩 张，有可能会出现霍布斯所说的“利维坦（Leviathan）” （在《圣经》中指一种力大无比的海怪）现象。所以，在法治社会中，规范公权的必然要求是保障私权，只有规范好了公权，才能保障好私权。我们可以以前述案例 为例，彭洪仅仅只是转发了一个帖子，就因言获罪，遭致两年的牢狱之灾，这就是典型的公权力滥用侵害私权的例子。还应当看到，规范公权力必须与充分保障私权 结合起来，因为私权本身就是对公权的一种制衡。公权的行使不得以侵害私权为条件，因此，私权保障越充分，对公权的规范也就越完整。可以说，法治社会就是人 民的私权利得到严格保护的社会，只有保护私权，才可能建成一个和谐有序、充满活力、幸福安康的法治社会。在法治社会中，人民的福祉是最高的法律，人民的私 权是其福祉的核心体现。保障私权既是尊重人民的意志和利益的当然要求，也是最大的民生，私权中的人身权和财产权是人们生存和发展中必不可少的条件，例如公 民的房屋财产权就是对公民基本居住权的保障，是公民最基本的生活资料。以彭洪案为例，如果我们确实有一套严格保护公民人身权利的制度，则必然要求对公民人 身自由的强制手段作出明确的限制。

　　权 力制约和限制权力也必须依法进行，并由此将被限制权力的运作和限制此种权力运作的另一种权力均纳入到法治的轨道，否则就可能出现以强力对强力的现象。从这 个意义上说，通过权力限制权力必须依法进行，这也是法治的核心含义之一。在法律上应该如何规范公权，这是一个亘古难题。通过法律限制公权，主要从如下方面 着手：第一，必须明确职权法定原则，任何公权力都必须依据宪法和法律产生，而且对公权力而言，必须坚持法无规定即不得为的原则。我在某地调研时曾经发现， 当地政府公开贴出这样的标语“只要法律没有禁止的，都可以先行先试”。这个提法显然是不妥当的。我认为，对公权力而言，必须严格坚持职权法定原则，这有助 于防止公权力任意扩张、肆意逾越其边界。如果公权力行使机关在没有法律授权的情况下都可以自主行为、自立规范，那势必会破坏法制的统一。第二，要依据宪法 和法律科学配置国家权力及其分工。从我国历史传统看，我国国家权力一向比较集中，地方官吏既执掌行政权、又执掌司法权，历史上的“父母官”称谓就准确地表 达了这一做法。应当看到，国家权力配置问题是法治国家的核心，其包括国家权力的合理分工和有效制约。必须使国家权力的分工法制化，建立各个权力之间的良好 的关系。比如说，依据《宪法》第135条， 公检法三机关应当遵守“分工负责、互相配合、互相制约”原则。但是在实践中，一些司法机关在办案时，只注重互相配合，而不注重相互制约，甚至搞联合办案， 以至于出现了像佘祥林案、赵作海案等重大冤案，这都与这种只讲配合、不讲制约的方式有直接联系。第三，要对权力行使的程序作明确规定，这是程序法定原则。 政府决策活动对法定条件和程序的严格尊崇，可以说是公权力活动的一个核心特征。即便是对该框架本身的变更，也需要在一定的法律规则框架下进行，规范政府行 为要规制政府行政活动的范围，也要规制政府行使权力的方式，即要明确政府公共行政活动的程序，实体规范与程序规范缺一不可。第四，要对公权力行使进行有效 的制约。为此需要健全决策机制和程序，完善决策问责和纠错制度，加强对行政权的监督和制约，对行政机关的自由裁量权也要进行必要的规范和限制，司法机关应 该强化对行政权力的合法性审查，畅通“民告官”的途径，以有效约束政府权力。第五，通过保障私权来规范公权。私权的明晰也能起到限制公权的作用，这就使得 公权力不得逾越其边界，随意进入私权利的领域，从这个意义上，通过民法典确定公民依法享有的私权，也就为规范公权确立了相应的边界，而公权行使的根本目 的，都是为了维护最广大人民群众的根本利益，因此需要通过保障私权来实现规范公权。

　　规 范公权力绝不意味着削弱公权力的权威，而是指通过相关的规则、程序规范公权力的行使，这样不仅不会削弱公权力权威，反而会使公权力得到更好地发挥。在法治 社会，个人不是完全屈从于公权力的管理，而是基于对法律的信仰，从而接受其管理。对国家权力的控制要求通过制度设计约束国家权力，但是在法治的发展进程 中，又要发挥公权力的作用，强化公权力的权威，以便使公权力在现代化进程中能够发挥协调矛盾、驾驭全局的作用，而只有受法律规范的公权力才能有效树立其权 威、真正提高其效率。

          在 我国，要尽量在规范公权和私权保护中达成平衡，这涉及到整个市场经济体制的构建和运行效率的问题，因为，强大的公权体制已经难以有效地管理这么庞大的国 家，公权控制模式作为旧的社会一种治理模式已经远不能满足现代市场经济社会的治理需求。但是，强调私权的无限膨胀和公权的极度控制也不利于社会的高效治 理。西方社会近30多年来发展趋势之一，就是过多地受到新自由主义的影响，因而过于强调私权的无限扩张甚至否认公共利益，其结果是在经济治理结构上出现了某种失衡。近年来的经济危机也有力地说明了这一点。但不可否认的是，我国向市场经济社会转型才短短30多年，行政权力对市场的干预仍大量存在，计划经济时代“权大于法”的观念仍然盛行，私权尚有待强化保护，要完成这一点，除了通过侵权责任法等私法在平等主体之间来充分保障私权，更要通过限制公权力来为地位相对弱势的私权利提供保护。（摘自王利明著《人民的福祉是最高的法律》）